Ковалев И. Г. «Экономика и современное государственно-политическое устройство Великобритании»

В течение последующих 30 лет английские короли созывали лишь привычные баронские Советы, и только в 1295 г. Эдуард I Плантагенет вновь собирает Парламент с участием рыцарей и горожан по аналогии с парламентом 1265 г., названный поэтому «образцовым Парламентом» (Model Parliament). С этого времени Парламент превратился в постоянно действующий орган власти, имевший право издавать законы, а также назначать и собирать налоги и таким образом контролировать казну королевства. Первоначально он был однопалатным, но в 1343 г. бароны и высшие церковные иерархи образовали Палату лордов (House of Lords), а рыцари и горожане составили Палату общин (House of Commons). Окончательно же двухпалатная структура утвердилась к 1407 г., когда в практику вошло раздельное заседание палат. На протяжении всей последующей истории, за исключением короткого промежутка времени в период Английской буржуазной революции XVII в., Парламент оставался двухпалатным.

В период «Славной революции» в результате принятия «Билля о правах» и «Акта о престолонаследии 1701 г.» Парламент укрепил своё верховенство и существенно ограничил королевскую власть, с этого времени монарх без его согласия не мог приостанавливать действие законов, вводить налоги, содержать армию и т.д. Законодательно была закреплена свобода выборов в Палату общин, слова, прений и принятия законов, наконец, была установлена ответственность королевских министров перед Парламентом.

В современной Великобритании Парламент действует на основе сочетания двух уравновешивающих друг друга принципов. Во-первых, доктринального принципа парламентского верховенства и ответственного правления, а во-вторых, сложившегося на практике принципа господства двухпартийной политической системы и обусловленного ею министерского режима. Еще одной важной отличительной особенностью британского Парламента является его функционирование в условиях отсутствия писаной Конституции, в результате чего некоторые правила, относящиеся к его организации и работе, содержатся в немногочисленных законодательных актах, а другие – в неписаных конституционных соглашениях, обычаях и традициях.

Полное официальное название Палаты общин британского Парламента - «Благородные общины Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии, собравшиеся в Парламенте» (The Honourable the Commons of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in Parliament assembled). Термин «общины» имеет средневековое происхождение и связан с понятием «члены коммуны» (communes), заимствованным из норманнского французского языка и означавшим принадлежность людей к определённой местности, иными словами, общины свидетельствовали о представительстве интересов разных территорий. В современных условиях, согласно британским конституционным нормам, Палата общин играет главную и почти исключительную роль в осуществлении основных задач Парламента. Не случайно в современной литературе под термином «Парламент» многие авторы часто имеют в виду именно Палату общин. Вместе с тем, по традиции она часто именуется «нижней палатой» (Lower Chamber), в то время как за Палатой лордов закрепилось название «верхняя палата» (Upper Chamber), что никак не согласуется с их нынешними функциями и значением.

Палата общин – выборная палата, и начиная с 2005 г. она состоит из 646 депутатов (Members of Parliament (M.P.), или Commoners), избираемых по одномандатным избирательным округам путём прямого и тайного голосования на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства и при свободном участии граждан в выборах. Основные вопросы, связанные с регистрацией избирателей, организацией и проведением выборов на общенациональном уровне, а также с определением их результатов, закреплены в Соединённом Королевстве законодательными нормами. Прежде всего, они регулируются многочисленными «Актами о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 1999, 2000 гг.», а также «Актом о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г.». Следует отметить, что при избрании Палаты общин соблюдается принцип представительства от всех исторических регионов Соединённого Королевства. От Англии избирается 529, от Шотландии – 59, от Уэльса – 40 и от Северной Ирландии – 18 депутатов, пропорционально количеству проживающих в этих частях страны избирателей.

Законы Соединенного Королевства, закрепляя избирательные права граждан, одновременно и налагают на них определённые ограничения, например, согласно положениям различных парламентских актов, при проведении выборов любого уровня, не обладают активным избирательным правом: лица, не достигшие ко дню голосования 18 лет. Также лишены возможности участвовать в выборах иностранцы, кроме граждан Ирландской республики, не имеют права избирать депутатов в Великобритании и лица, отбывающие по приговору суда заключение в исправительном учреждении и душевнобольные, находящиеся на принудительном лечении. Пациенты, находящиеся в медицинском учреждении добровольно, могут подать заявление о регистрации в качестве избирателей по месту их обычного проживания, при этом они должны быть в состоянии сделать подобное заявление без посторонней помощи и осознанно. Специальным судебным решением могут быть отстранены от участия в выборах на срок от 5 до 10 лет лица, признанные виновными в использовании бесчестных и незаконных приёмов на выборах. Долгое время активным избирательным правом в Великобритании не обладали наследственные пэры и пэрессы, однако, законы, принятые в конце ХХ – начале ХХI в. в рамках конституционной реформы, в частности, «Акт о Палате лордов 1999 г.», «Акт о местном управлении 2000 г.», «Акты о выборах в Европейский парламент 1999 и 2000 гг.», изменили это положение и предоставили всем исключенным из Палаты лордов лицам право участвовать в выборах всех уровней.

Пассивное избирательное право характеризуется в Соединённом Королевстве не только повышенным возрастным цензом, но и существенно большим, нежели активное избирательное право, количеством ограничений. Помимо всех запретов, свойственных активному избирательному праву, для лиц, желающих стать депутатами Палаты общин, созданы дополнительные преграды, в частности, пассивным избирательным правом не обладают нереабилитированные банкроты и все иностранцы, кроме граждан Ирландской республики. Также при выборах депутатов Палаты общин британского Парламента действует ряд правил о несовместимости парламентского мандата с определённым статусом кандидатов, например, в Палату общин не могут быть избраны: члены Палаты лордов; профессиональные и оплачиваемые судьи высших и низших судов; душевнобольные; осуждённые и отбывающие наказание преступники; лица, признанные виновными в применении бесчестных и незаконных приёмов на выборах.

«Акт о престолонаследии 1701 г.» не допускает членства в нижней палате британского Парламента слуг короля, лиц, находящихся на содержании монарха, а также лиц, занимающих государственные должности и получающих доход от государства. Исключение из этих правил было сделано только для строго определенного количества министров. В 1975 г. «Акт о дисквалификации» ((House of Commons)Disqualification Act, 1975) установил, что 95 министров могут быть членами Палаты общин, но с другой стороны, зафиксировал недопустимость избрания: полицейских; военных, находящихся на действительной военной службе; дипломатов; профессиональных кадровых служащих министерств и центральных ведомств; руководителей публичных корпораций; клерков и советников местных советов; членов административных трибуналов. Правда, в большинстве из указанных случаев уместнее говорить о неизбираемости в силу занимаемой должности, а не о лишении права быть избранным, если же, например, чиновник предварительно, ещё до выдвижения своей кандидатуры, уйдёт в отставку, он получит возможность стать парламентарием. Вплоть до 2001 г. не имели возможности избираться в британский Парламент и священнослужители католической, шотландской пресвитерианской и англиканской церквей, но «Акт об отмене дисквалификации священников в Палате общин 2001 г.» (House of Commons (Removal of Clergy Disqualification) Act, 2001) ликвидировал это ограничение для духовенства, за исключением тех иерархов англиканской церкви, которые заседают в Палате лордов.

Современный пятилетний срок полномочий Палаты общин был законодательно закреплен «Актом о Парламенте 1911 г.», а до этого, начиная с 1716 г. на основании «Закона о семилетнем сроке полномочий 1716 г.» (Septennial Act, 1716), Парламент мог существовать от выборов до выборов в течение семи лет. На практике Палата общин одного созыва редко работает весь положенный по закону срок, поскольку Правительство, используя своё конституционное право, достаточно часто прибегает к досрочному роспуску Парламента (Dissolution of Parliament), который осуществляется путём издания монархом по совету премьер-министра соответствующей королевской прокламации. Вплоть до 1997 г. решение о роспуске Палаты общин объявлялось посредством издания специального пресс-релиза, а в настоящее же время это осуществляется при помощи непосредственного заявления премьер-министра.

Отсутствие каких-либо правовых ограничений по роспуску Палаты общин, а также сложившиеся обычаи и многочисленные прецеденты позволяют премьер-министру в любое время предложить монарху распустить Парламент и назначить досрочные выборы. Как правило, основными причинами для такого шага являются:

• 
  желание Правительства получить одобрение своей политики со стороны избирателей (особенно, если она противоречит предвыборному манифесту правящей партии);
  
• 
  попытка увеличить своё большинство в палате, проведя выборы в удобный для себя и неудобный для Оппозиции момент;
  
• 
  попытка заручиться поддержкой общественного мнения в случае вынесения Правительству вотума недоверия, при условии, что Правительство уверено в поддержке большинства избирателей.
  

Все избранные депутаты Палаты общин именуются членами Парламента. Примечательно, что на неизбираемых членов Палаты лордов это название не распространяется, хотя, по сути, они тоже являются членами Парламента. Статус, права и обязанности депутатов в Соединённом Королевстве не закреплены в едином акте, а регулируются нормами различных законов, важнейшими из которых являются: «Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг.»; «Акты о министрах Короны 1937 и 1964 гг.»; «Акты о народном представительстве 1983 и 1985 гг.»; «Акт о дисквалификации 1975 г.» и др. Кроме этого статус депутата в Великобритании регулируется некоторыми судебными прецедентами, а также постоянными правилами и обычаями Палаты общин.

Депутат нижней палаты считается полномочным после официального объявления его победы на выборах в одномандатном округе и принесения им присяги в Парламенте. Формально депутат является представителем лишь своего округа, а не политической партии, к которой он, как правило, принадлежит, при этом в Великобритании отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие обязанности и ответственность парламентария перед избирателями. Не существует и института отзыва депутата, тем не менее, это не означает, что не существует никакой связи между членом Палаты общин и избирательным округом, который он там представляет, все депутаты регулярно, обычно раз в одну или две недели по субботам или воскресеньям, посещают свой округ и встречаются с избирателями. Приём посетителей и делегаций граждан ведётся парламентарием и его помощниками и в офисе в Лондоне.

Члены Палаты общин наделены рядом общих парламентских привилегий, к которым традиционно к ним относят свободу слова в Парламенте и иммунитет от ареста. Привилегия свободы слова – одна из старейших парламентской практике, но законодательно она была закреплена только в 1689 г. «Биллем о правах». Данная привилегия означает, что против депутата не может быть возбуждено уголовное преследование за высказывания в стенах Парламента, но, в то же время, на речи за пределами законодательного органа власти, а также на письма к непарламентским адресатам, публикации и статьи в прессе она не распространяется. Более того, даже в самой Палате общин свобода слова не является абсолютной, поскольку правила парламентской процедуры предусматривают ответственность за злоупотребление свободой слова и налагают определённые ограничения, например, запрещены выступления, оскорбительные для монарха, создающие препятствия в работе Парламента и лиц, исполняющих властные полномочия, а также произнесение мятежных речей и призывов к измене. Недопустимыми считается и упоминания конкретных уголовных дел, начиная с момента предъявления обвинения лицу, совершившему преступление, если по нему ещё не вынесено судебное решение.

В том случае, если депутат случайно или сознательно нарушил указанные ограничения, к нему могут быть применены различные меры дисциплинарного воздействия. Палата общин имеет право объявить ему предупреждение или порицание, лишить его слова на определённый период времени, удалить из зала заседаний, приостановить действие депутатского мандата, наконец, наложить штраф. В исключительных случаях депутат может быть выведен из состава Палаты общин за совершённые серьёзные преступления, к числу которых относят: участие в открытом восстании, лжесвидетельство, подлог и коррупцию при исполнении депутатских обязанностей, а также позорящее поведение. Право аннулирования депутатского мандата в подобных случаях принадлежит только самой Палате общин, и ни один суд в стране не вправе рассматривать вопрос о законности её решения по подобным делам. Данный факт позволяет утверждать, что нижняя палата британского Парламента обладает некоторыми, хотя и весьма ограниченными, судебными полномочиями.

Привилегия на свободу от ареста депутата Палаты общин в Великобритании не является абсолютной. Во-первых, она действует лишь во время парламентской сессии и в течение 40 дней до и после неё, во-вторых, данная привилегия распространяется только на правонарушения, регулируемые гражданским судопроизводством, в случае же уголовного преследования, арест члена Палаты общин может быть осуществлён без парламентской санкции. Таким образом, можно утверждать, что парламентским иммунитетом в общепризнанном смысле этого понятия британские народные избранники не обладают.

В настоящее время все депутаты Палаты общин имеют право на получение ежегодного денежного вознаграждения за свой труд. Первые примеры оплаты работы парламентариев относятся еще к периоду Средневековья, например, в 1322 г. было документально зафиксировано, что графства обеспечивали рыцарям, представлявшим их интересы в Парламенте, выплату 4 шиллингов в день в течение всего срока их полномочий. Однако в конце XVII в. эта традиция была отменена, поскольку к этому парламентские мандаты обеспечивал их обладателям не только почет и уважение, но часто и весьма приличные доходы, от лоббирования интересов различных групп давления. Истории известны многочисленные случаи, когда кандидаты готовы были заплатить достаточно большие суммы за получение возможности заседать в Палате общин. Такое положение сохранялось вплоть до начала ХХ в., когда «Акт о Парламенте 1911 г.» установил правило выплаты ежегодного жалованья членам Палаты общин в размере 400 £.

Поскольку рост уровня жизни, инфляция и прочие причины время от времени делают актуальной проблему повышения парламентского жалованья, в 2001 г. Палата общин приняла решение о том, что оно может повышаться ежегодно в соответствии со средним уровнем роста заработных плат высших чиновников гражданской службы. С 1 апреля 2009 г. размер заработной платы британских депутатов был определён на уровне 64 766 £ в год. Дополнительная надбавка к жалованью, индексируемая в соответствии с ростом основной заработной платы депутатов, предусмотрена для парламентариев, которые выполняют функции председателей специальных комитетов. В особых случаях Палата общин может принять решение о выплате какому-либо депутату повышенного ежегодного вознаграждения, например, в декабре 1987 г. была установлена дополнительная 50% надбавка к заработной плате Дэвида Бланкетта (David Blunkett), поскольку по причине своей слепоты он был вынужден нести дополнительные расходы во время работы в Парламенте. Помимо заработной платы, британские депутаты имеют право на возмещение некоторых других затрат, связанных с осуществлением парламентской деятельности. В частности им возмещаются расходы на содержание штата своих помощников и секретарей (Staffing Allowance), в 2009 г. их максимально возможная сумма была установлена в размере 103 812 £ в год с условием ежегодной индексации в соответствии с ростом подобных расходов в аналогичных структурах вне Парламента.

В Великобритании предусмотрена выплата определенных денежных сумм и в случае прекращения депутатских полномочий. Например, парламентарии, ушедшие в отставку или исключенные из состава Палаты общин, а также наследники умершего депутата, получают до 1/3 годового размера заработной платы после момента окончания их членства в палате. Если депутаты не смогли сохранить свои мандаты и потерпели поражение на очередных всеобщих выборах, то им выплачивается выходное пособие (Resettlement Grant) в размере от 50 до 100% ежегодного вознаграждения в зависимости от их стажа парламентской работы. Начиная с 1964 г. функционирует и особая программа пенсионного обеспечения бывших членов Палаты общин.

Помимо финансового обеспечения все члены Палаты общин получают необходимые для их работы офисные помещения с комплектом компьютерного оборудования, включающим принтер, сканер, ксерокс и три персональных компьютера. Они также имеют право на бесплатное пользование парламентскими телефонами, бесплатную отправку почтовой корреспонденции и обеспечиваются всеми необходимыми канцелярскими принадлежностями. Относительно новой привилегией членов Палаты общин является их право на информационное обслуживание, что в современных условиях считается важнейшей необходимой предпосылкой для эффективной и плодотворной работы. В нижней палате для обеспечения этого права создано несколько специальных подразделений, например, Отдел информации палаты публикует и распространяет среди депутатов ежедневную повестку дня работы, сведения о поправках к законопроектам, официальные отчёты комитетов, данные о голосованиях, сообщения о резолюциях палаты, а также ежедневные информационные бюллетени. Парламентарии могут воспользоваться услугами библиотеки Палаты общин, в которой собрана вся необходимая для их работы литература, а также имеют свободный доступ к Парламентской информационной системе (ПОЛИС) и к компьютерной системе ЛЕКСИС, содержащей обширную правовую информацию.

Согласно британским парламентским нормам, избранные депутаты не могут совмещать свою деятельность с государственной службой, единственным исключением из этого правила является лишь разрешение заседать в Палате общин 95 министрам Правительства. Сочетать же парламентскую деятельность с работой в частных компаниях не возбраняется, однако с 1975 г. действует правило об обязательной регистрации «интересов» депутатов. Они должны информировать палату о любом материальном интересе или выгоде, о которых можно подумать, что они оказывают влияние на их деятельность. В частности депутат должен заявлять о любой финансовой поддержке его в качестве члена Парламента, предоставлять данные об оплачиваемой работе и сведения обо всех платежах и материальных выгодах, полученных от иностранных правительств, организаций и частных лиц, он также обязан обнародовать информацию о своих земельных владениях, собственности или акциях. В случае наличия какого-либо личного финансового интереса в обсуждаемом в Палате общин вопросе, парламентарий должен воздержаться от участия в дискуссии и голосовании по нему.

Важной особенностью статуса депутата в Великобритании является положение, согласно которому законно избранный член Палаты общин фактически не имеет права сложить свои полномочия по собственной инициативе. Резолюция палаты, принятая 2 марта 1623 г. установила, что основаниями для прекращения работы в Палате общин являются: смерть депутата, прекращение соответствия избирательным цензам, переход в Палату лордов, исключение за серьёзные правонарушения и, наконец, роспуск самого Парламента. Однако у членов палаты всё же имеется одна возможность, при помощи которой они могут сложить с себя парламентские полномочия, для этого они должны обратиться с просьбой к канцлеру Казначейства о назначении на должности стюарда и бейлифа Короны (Crown Steward and Bailiff) в двух старинных округах. Первый из них – это округ Чилтерн Хандредз (Chiltern Hundreds) в графстве Бакингемшир (Buckinghamshire), а второй – манор Нортстэд (Manor of Northstead) в Йоркшире (Yorkshire). Занятие этих номинальных должностей, оплачиваемых Короной, считается несовместимым с пребыванием в Палате общин и служит основанием для ухода парламентария в отставку. Назначение на эти должности осуществляется путем издания специального ордера (warrant) канцлером Казначейства, причем каждое новое назначение автоматически отменяет предыдущее, причем не существует никаких ограничений относительно того, сколько депутатов могут воспользоваться этой возможностью и сложить свои полномочия. К примеру, 17 декабря 1985 г. сразу 15 депутатов, представлявших в Палате общин Ольстерскую юнионистскую партию, в течение одного дня по очереди получили назначения на эти должности и покинули Парламент.

В течение ежегодной сессии в работе Парламента предусмотрено несколько коротких перерывов или каникул (Recess), решения, о начале которых принимаются в Палате общин путём одобрения специальных предложений, инициатором которых является лидер палаты. По давней традиции нижняя палата трижды прерывает свою работу в связи с религиозными праздниками. Две – три недели в конце декабря – начале января длятся рождественские каникулы (Christmas recess). Пасхальные каникулы (Easter recess) и перерыв в связи с празднованием Троицы (Whit recess) – более короткие и продолжаются около недели. Также традиционными являются и летние каникулы (Summer recess) с середины июля до начала сентября.

В последние годы в парламентской практике были отмечены и новые виды перерывов во время ежегодной сессии, например, с 1999 г. работа Палаты общин стала прерываться в связи с так называемыми «школьными каникулами» (Half term recess), которые продолжаются две недели в феврале и приурочены к школьным каникулам в середине учебного триместра. Основанием для введения нового перерыва в работе стало намерение предоставить депутатам больше времени для работы в округах. В 2002 г. работа Парламента впервые была приостановлена в связи с каникулами для проведения конференций (Conference recess). Этот перерыв длится с середины сентября по середину октября, являясь как бы продолжением летних каникул, и связан с тем, что в этот период проводятся ежегодные съезды основных британских политических партий, в работе которых принимают участие большинство депутатов. Впрочем, любые каникулы могут быть досрочно прерваны в случае необходимости экстренного возобновления работы Парламента. Постоянное правило № 13 Палаты общин (Standing Order № 13), принятое в 1948 г., позволяет спикеру издавать в такой ситуации распоряжение о прекращении каникул. Начиная со второй половине ХХ в. было зафиксировано более 20 случаев экстренного возобновления работы Палаты общин, например, только в 1982 г. парламентские каникулы дважды досрочно прерывались в связи с Фолклендской войной.

В случае если Парламент созывается на первую сессию после проведения всеобщих парламентских выборов, то перед её началом должны быть исполнены некоторые обязательные процедурные церемонии. Прежде всего, клерку Палаты общин должна быть вручена так называемая Книга об избрании депутатов (Return book). В этом документе, который в реальности находится в руках помощника клерка, стоящего у входа в зал заседаний палаты, поименно перечислены все кандидаты, получившие по итогам последних выборов право представлять интересы избирателей в Палате общин. Кроме этого все парламентарии на первом заседании палаты должны принести присягу (Oath) на верность суверену, а депутаты, которые по каким-либо причинам не могут дать такую клятву (например, для убежденных атеистов может оказаться неприемлемым содержащиеся в её тексте обращения к Богу), обязаны произнести торжественное обещание (Solemn Affirmation). В Палате общин первым клятву произносит спикер, встав на верхнюю ступеньку перед своим креслом, а за ним её повторяют все избранные депутаты, начиная с министров, членов Тайного совета и лидеров Оппозиции. Только после завершения этих процедур, которые обычно длятся два дня, парламентарии считаются полноправными и полномочными членами Палаты.

Следует отметить, что те депутаты, которые не присягнули или не принесли торжественного обещания, не имеют права занимать места в зале заседаний, участвовать в голосованиях, пользоваться депутатскими привилегиями и получать парламентское жалованье, а их места считаются вакантными. Несоблюдение этих правил, например, участие в дебатах и голосованиях до принесения присяги, считается серьезным нарушением и влечет ответственность в виде уплаты штрафа в размере до 500 £. Депутаты, которые получили свои мандаты уже в ходе парламентской сессии по итогам дополнительных выборов, прежде чем приступить к исполнению своих обязанностей, также должны пройти процедуру принесения присяги или торжественного обещания.

Начало ежегодной сессии Парламента (State Opening of Parliament), по традиции, это первый вторник ноября, связано с проведением старинной церемонии. В помещении Палаты лордов и в присутствии членов Палаты общин, монарх в торжественной обстановке зачитывает тронную речь, подготовленную для него Правительством и содержащую перечень основных направлений государственной политики и законопроектов, которые будут внесены на обсуждение Парламента в течение сессии. При этом суверен говорит от первого лица, употребляя фразы «моё правительство», «мои министры», «мой народ», а пэры и депутаты Палаты общин слушают тронную речь, стоя и в полной тишине. По окончанию речи члены Палаты общин возвращаются в свой зал заседаний, и один из рядовых депутатов, представляющий правительственную фракцию, предлагает принять благодарственный адрес монарху за его «благосклонную речь, адресованную обеим палатам Парламента», после чего открываются дебаты по адресу (Debates on Address), заканчивающиеся его одобрением. Такой же адрес принимают на своём заседании и члены Палаты лордов. Только после выполнения всех вышеперечисленных церемоний сессия Парламента считается открытой и начинается повседневная работа.

Основным и долгое время единственным местом, где проводились заседания Палаты общин, был зал (Commons` Chamber) площадью всего около 290 кв м в северной части парламентского комплекса. С ноября 1999 г. в качестве дополнительного помещения депутаты нижней палаты Парламента стали использовать Вестминстер-Холл (Westminster Hall), в котором проводятся дебаты по техническим и не вызывающим острых политических дискуссий вопросам. Заседания по традиции проводятся в рабочие дни - с понедельника по пятницу. В выходные и праздничные дни, как правило, палата не функционирует. Следует, однако, отметить, что до начала XVIII в. Палата общин регулярно заседала и по субботам, но по инициативе тогдашнего премьер-министра сэра Роберта Уолпола, эта практика была постепенно ликвидирована. В настоящее время проведение заседаний Палаты общин в субботу случается крайне редко и лишь ввиду острой необходимости, например, в период Суэцкого кризиса в 1956 г. или Фолклендской войны в 1982 г. Всего несколько раз в истории были отмечены воскресные заседания палаты, самое известное из них состоялось 3 сентября 1939 г., когда депутаты собрались в связи с вступлением Великобритании во Вторую мировую войну. Помимо выходных и праздничных дней, Палата общин прерывает свою работу в случае смерти членов королевской семьи или выдающихся государственных деятелей, а также в день коронации, королевской свадьбы и в некоторых других исключительных случаях.

Время проведения заседаний Палаты общин за ее долгую историю неоднократно менялось, например, до 1570 г. депутаты начинали работу в промежутке от 8 до 11 часов утра, а в 1604 г. был зафиксирован случай, когда палата собралась в 6 часов утра. Современный график проведения заседаний Палаты общин был утверждён депутатами 26 января 2005 г. и предусматривает, что работа в основном зале заседаний палаты осуществляется в понедельник и вторник с 14-30 до 22-30, в среду – с 11-30 до 19-30, в четверг – с 10-30 до 18-30 и в пятницу – с 9-30 до 15-00. Заседания в Вестминстер-Холле проводятся во вторник и среду с 9-30 до 11-30, а также с 14-00 до 16-30; в четверг – с 14-30 до 17-30. Особо следует отметить, что в случае необходимости, депутаты могут специальным решением продлить время своей работы сверх установленного времени или, наоборот, закончить ее раньше. Самое продолжительное документально зафиксированное заседание Палаты общин было зафиксировано в январе 1881 г., когда обсуждение «Законопроекта о защите личности и собственности в Ирландии» (Protection of Person and Property (Ireland) Bill) продолжалось 41 час 30 минут. В марте 2005 г. заседание, посвященное дебатам по биллю о предотвращении терроризма (Prevention of Terrorism Bill) растянулось на 32 часа 22 минуты. Самое же короткое в истории заседание Палаты общин случилось 25 ноября 1910 г., когда депутаты работали всего 9 минут.

Подавляющее большинство заседаний Палаты общин являются открытыми и на них допускаются публика, которая размещается на специальной галерее для посетителей (Strangers’ Gallery), и пресса. Журналистский корпус в Парламенте, или так называемое «журналистское лобби» (Lobby Correspondents), насчитывает около 100 человек, представляющих основные общенациональные ежедневные и воскресные газеты, важнейшие информационные агентства, корпорацию «Би-Би-Си» и т.д. Для них выделены специальные места на галерее в зале заседаний, а общий список представителей средств массовой информации, имеющих официальную аккредитацию в палате, составляется одним из клерков по поручению спикера. Журналисты, входящие в этот перечень, имеют право проходить в холл для членов Палаты общин, так называемое «лобби членов палаты» (House of Commons Lobby), куда обычная публика не допускается. Представители средств массовой информации присутствуют и на регулярно устраиваемых брифингах лидера Палаты общин и лидера Оппозиции, а также дважды в день корреспондентов собирают на пресс-конференции помощников премьер-министра по связям с прессой. Однако подобная открытость и доступность для не является абсолютной, депутаты в случае необходимости могут принять решение и о закрытом характере своих заседаний, что чаще всего случается при обсуждении вопросов, составляющих государственную тайну.

С 1362 г. дебаты в британском Парламенте проводятся на английском языке (до этого использовался французский язык) и обязательно стенографируются четырьмя стенографистками, меняющимися каждые 20 минут. С 1803 г. эти стенографические отчёты, по инициативе известного английского публициста и политического деятеля Уильяма Коббета (William Cobbett), публикуются в виде официальных сборников, носящих название «Ханзард» (Hansard), по имени первого издателя отчётов – Люка Ханзарда (Luke Hansard). В период работы Парламента они выпускаются Издательством Её Величества в виде ежедневной брошюры, тиражом в 2300 экземпляров. Позже они объединяются в тома ежегодных сессий (Official Report. Parliamentary Debates), которые традиционно публикуются отдельно для каждой из палат и включают не только стенограммы заседаний, но и результаты всех голосований, а также записи дебатов в постоянных комитетах.

В наше время информацию о работе британского Парламента можно получить не только из печатных источников, но и из аудио- и телепрограмм. Впервые идея об организации радиотрансляций важнейших моментов в работе законодательного органа страны, таких как торжественное открытие ежегодной сессии или обсуждение бюджета, была выдвинута еще в 1920 г., но только в феврале 1978 г. обе палаты Парламента дали согласие на осуществление прямого радиовещания во время своих заседаний. Для технической реализации этого проекта две крупнейшие британские вещательные корпорации – «Би-Би-Си» и «Управление независимого вещания» (Independent Broadcasting Authority) образовали специальные парламентские вещательные отделы (Parliamentary Broadcasting Units) и с 3 апреля 1978 г. начали осуществлять прямые радиотрансляции из Парламента.

Спустя некоторое время в помещения Вестминстерского дворца были допущены и телекамеры. В январе 1985 г. состоялся первый экспериментальный телеэфир о заседании Палаты лордов, а 21 ноября 1989 г., трансляцией церемонии открытия ежегодной сессии, было положено начало постоянному телевизионному освещению работы Парламента, включая и заседания Палаты общин. В настоящее время административные и финансовые вопросы, связанные с организацией парламентского телевещания, возложены на специально созданную компанию - «Парламентский вещательный отдел» (Parliamentary Broadcasting Unit Ltd.), которая управляется советом директоров из 18 человек, 9 из которых представляют интересы крупнейших британских вещательных корпораций. Остальные директора – это представители обеих палат Парламента, а возглавляет совет – первый заместитель спикера Палаты общин, который обладает правом решающего голоса при принятии решений.

«Парламентский вещательный отдел» наделен правом выбора вещательной корпорации, которой будет поручено обеспечение технической стороны организации телевизионных трансляций из Парламента на основе заключаемого пятилетнего контракта. В 2001 г., например, такое право было предоставлено корпорации «Боутай телевижин» (Bowtie Television). Все отснятые в Парламенте материалы и репортажи продаются для демонстрации крупнейшим британским и зарубежным телекомпаниям, а полученные средства используются для покрытия расходов, связанных с организацией и обеспечением парламентского телевещания. Согласно данным статистики, в начале XXI в. наиболее полное эфирное телевизионное освещение работы законодательного органа власти обеспечивал телеканал «Би-Би-Си – 2» (BBC 2).

Новейшей тенденцией в деле информирования граждан о важнейших парламентских событиях является организация Интернет-вещания. Пробная Интернет-трансляция заседаний обеих палат была проведена в январе 2002 г., а с конца этого года такое вещание ведется на постоянной основе и доступно на странице http://www.parliamentlive.tv. Кроме этого, пользователи Интернета могут следить за работой законодательного органа Великобритании благодаря трансляциям на веб-страницах крупнейших британских вещательных компаний и информационных агентств. Как и в случае с телевизионным показом, все Интернет-трансляции осуществляются на основе лицензий, выдаваемых «Парламентским вещательным отделом».

Несмотря на то, что формально Палата общин состоит из 646 депутатов, избранных по одномандатным округам, реальная её работа ведётся на фракционной основе. Большая часть парламентариев принадлежит к ведущим политическим партиям Великобритании, каждая из которых формирует в Палате общин свою фракцию. Этот принцип работы Парламента утвердился в конце XVII в. и сохраняется до сих пор, а две партии, имеющие в настоящее время наибольшее представительство в Палате общин, – лейбористская и консервативная, образуют фракцию большинства (или правительственную фракцию) и фракцию меньшинства (или Оппозицию). «Акт о министрах короны 1937 г.» официально признал «Оппозицию Её Величества», установив жалованье её лидеру и предоставив право формировать «теневой Кабинет» (Shadow Cabinet) и «теневое Правительство» (Shadow Government).

О фракционном принципе работы Палаты общин свидетельствует и размещение депутатов в зале заседаний. Представители основных политических групп располагаются в нём друг напротив друга, причем, справа от спикера, всегда находятся скамьи правящей партии, слева – Оппозиции. Между ними находится проход (Gangway), разделяющий противостоящие фракции, и на полу которого вдоль передних скамей имеются две красные линии (Lines), за которые запрещено заходить депутатам во время выступлений, что исключает возможность физического столкновения противостоящих друг другу парламентариев. Это правило было установлено ещё в Средние века, когда в Парламент разрешалось приходить со шпагами, и иногда в нём случались дуэли.

Все члены фракций имеют различный статус и политический вес, и от этого зависит, какое конкретно место тот или иной депутат занимает в зале заседаний Палаты общин. На передних скамьях (Frontbenches), которые являются ближайшими к столу палаты (Table of the House), размещаются члены Правительства (в этом случае она называется «скамьёй министров» (Treasury Bench)) и члены «теневого Кабинета». На остальных местах, находящихся за передними, в Палате общин располагаются рядовые и впервые избранные парламентарии, что дало повод обозначать их специальным термином «заднескамеечники» (backbenchers), под которым подразумеваются члены палаты, не занимающих постов в Правительстве и не принадлежащих к числу лидеров Оппозиции. Депутаты, не принадлежащие к основным парламентским фракциям, и независимые члены Палаты общин размещаются на поперечной скамье (Cross-Bench), которая расположена перпендикулярно к местам, занимаемым членами ведущих партий.

Строго установленного или фиксированного состава фракций в Великобритании не существует, следовательно, депутат, решительно не согласный с политикой и деятельностью своей партии, может покинуть её ряды. Но с другой стороны, важной особенностью деятельности партийных групп в британском Парламенте является достаточно строгая внутренняя дисциплина. Для её обеспечения, а также для поддержания единства фракции в кризисные моменты, организации эффективной работы и проведения солидарных голосований существуют специальные должностные лица – парламентские организаторы, или «кнуты». Сам термин «кнут» (Whip) происходит от слова «whipper», которым в Англии называли помощника егеря, который следил за тем, чтобы гончие не отбились от стаи на охоте, сгоняя их обратно в кучу кнутом. В Парламенте этот термин в отношении должностного лица впервые был упомянут в 1828 г., а позже сократился до «whip» - «кнут», «бич».

В составе каждой фракции имеется главный парламентский организатор (Chief Whip), несколько его заместителей и младших «кнутов». Главные их задачи состоят в обеспечении сотрудничества фракций и взаимной координации действий в палате; составлении совместно со спикером расписания дебатов (Timetable) и контроле за тем, чтобы в нём были учтены партийные интересы; обеспечении дисциплины во фракции; организации солидарного голосования по важнейшим обсуждаемым вопросам. В консервативной партии парламентские организаторы назначаются лидером партии, в лейбористской – избираются путём тайного голосования членов фракции. О роли и значении парламентских организаторов в системе центрального управления свидетельствует тот факт, что правительственные «кнуты» занимают министерские посты и получают государственное жалованье. На сегодняшний день правящая партия может иметь в Палате общин 14 «кнутов», Оппозиция – 11, остальные партии – по одному, однако заработную плату получают только парламентские организаторы правящей партии и три «кнута» официальной Оппозиции.

Одной из центральных задач парламентских организаторов считается обеспечение присутствия членов своей фракции на заседаниях Палаты общин с целью поддержки политики партии по основным обсуждаемым вопросам. Для этого «кнуты» наделены рядом полномочий по отношению к рядовым депутатам. Парламентские организаторы составляют списки присутствующих и отсутствующих членов фракции, а также следят за тем, как они голосуют, ни один депутат не может покинуть Палату общин, не посоветовавшись предварительно с парламентским организатором и не получив его разрешения. В начале каждой парламентской недели «кнуты» раздают всем членам фракции специальный документ - повестку парламентского партийного организатора, более известный как «документальный кнут» (Three-Line Whip), в котором содержится перечень всех значимых вопросов, стоящих в повестке дня заседаний палаты на текущую неделю, и даётся оценка их важности для партии. Вопросы второстепенного характера партийное руководство и парламентские организаторы обычно оставляют на усмотрение депутатов и допускают по ним так называемое «свободное голосование» (Free Vote), позволяя членам фракции самостоятельно принимать решение и голосовать в соответствии со своими убеждениям. Вопросы же, имеющие большое значение, в которых затрагиваются принципиальные положения партийной политики, отмечаются в повестке особо. Голосование по ним должно быть не только солидарным (т.е. строго по указанию руководства фракции), но и обязательным. Характеристика подобных вопросов в повестке заканчивается словами «Ваше присутствие является особо необходимым» (Your attendance is particularly requested), причём слово «particularly» подчёркивается тремя линиями. Неявка на обсуждение такого вопроса в палате без уважительной причины, а тем более голосование по нему не в соответствии с решением партийного руководства, считается серьёзным проступком и влечёт за собой различные дисциплинарные меры воздействия вплоть до исключения из фракции. Подобные решения в консервативной партии принимаются лидером, а в лейбористской – общим собранием фракции.

По данным парламентской статистики конца ХХ – начала ХХI в., из общего числа голосований в Палате общин лишь около 10% могут быть признаны свободными, а 90% - проводятся строго на партийной основе. Иногда парламентские организаторы от правящей партии и Оппозиции договариваются о так называемом взаимном неучастии равного количества членов своих фракций в голосованиях (Pairing). Это гарантирует сохранение расстановки сил в Палате общин и защищает Правительство от внезапного поражения по техническим причинам, а также освобождает депутатов для работы в округах. Данная традиция считается неписаным правилом Палаты общин и ни документально, ни юридически никак не гарантируется.

С другой стороны, жёсткая партийная дисциплина во фракциях и строгий контроль над парламентариями со стороны «кнутов», не всегда гарантируют солидарное голосование. В парламентской практике известны многочисленные случаи расколов фракций и прямого неподчинения части их членов партийному руководству при обсуждении наиболее острых и спорных вопросов современной политики. Так, например, в 1993 г. при ратификации Маастрихтского договора (Maastricht Treaty) о создании Европейского Союза, несмотря на рекомендации лидера лейбористской партии воздержаться от голосования, 60 членов фракции высказалось «против», а пять – «за» ратификацию. В консервативной фракции тоже вопреки установке голосовать «за» – 41 депутат высказался «против» договора.

Важная роль в организации эффективной и продуктивной работы в Палате общин принадлежит группе должностных лиц, которая делится на две категории. Первую образуют должностные лица палаты, являющиеся депутатами, а главенствующую роль среди них играет председатель палаты - спикер (Speaker). Официальное упоминание об этой должности в парламентских документах впервые было зафиксировано в 1377 г., когда на этот пост был назначен сэр Томас Хангерфорд (Sir Thomas Hungerford). Ее название происходит от слов «говорить за» (speak for), т.е. выступать от имени палаты и передавать её мнение как единого целого монарху и Палате лордов. Первоначально председатель Палаты общин назначался монархом и мог быть им же смещён, однако, начиная с 1708 г. была введена существующая до сих пор практика избрания спикера Палатой общин из числа депутатов, современные правила проведения которых были установлены в марте 2001 г.

Избрание спикера проводится сразу же после всеобщих парламентских выборов, но ещё до открытия первой сессии нового Парламента, а также в том случае если действующий председатель Палаты общин скончался или подал в отставку. До избрания спикера председательствует на заседании так называемый «отец палаты» (Father of the House), которым является депутат, имеющий наибольший непрерывный парламентский стаж. В случае если прежний спикер сохранил свой парламентский мандат в ходе прошедших всеобщих выборов, «отец палаты» выясняет, согласен ли он вновь занять эту должность, и при положительном ответе на этот вопрос, председательствующий предлагает одному из депутатов внести резолюцию об избрании действующего спикера на безальтернативной основе. Во всех остальных случаях избрание спикера проводится из нескольких кандидатов, выдвигаемых основными политическими партиями. При этом используется процедура тайного голосования с возможным проведением нескольких туров, поскольку избранным считается только тот кандидат, который получит более половины от общего числа голосов. После выборов в Палате общин новый спикер должен получить формальное королевское одобрение (Royal Approbation).

Следует также отметить, что чаще всего парламентское большинство правящей партии обеспечивает победу своему представителю, однако в истории известны и примеры избрания на эту должность кандидата от Оппозиции. Как правило, это происходит в том случае, когда победившая на выборах партия имеет незначительное большинство в палате и не желает его сокращать за счёт выдвижения кандидата на пост спикера. Дело в том, что спикер, в соответствии с английской конституционной доктриной, считается «беспристрастным слугой Палаты общин» и после своего избрания должен обрести внепартийный статус. Формально спикер избирается на один срок легислатуры Парламента, но обычно остаётся в должности до тех пор, пока добровольно не уйдёт в отставку или не проиграет на новых всеобщих выборах.

Спикер возглавляет работу Палаты общин, сидя в оббитом зеленой кожей кресле из морёного дуба (Speaker’s Chair), которое располагается на специальном возвышении перед парламентским столом в центре зала заседаний на котором лежит булава (Mace) – символ власти спикера (в том случае, если заседание ведёт заместитель спикера, булава подвешивается к боковой стенке стола). Председательствующий, согласно парламентским правилам, должен быть соответствующим образом одет. Он облачается в чёрный костюм, украшенный льняными лентами, а поверх костюма одевается черная судейская мантия (Robe) из шелка. До 1992 г. спикеры, ведя заседание палаты, надевали еще и парик из конского волоса (Full-Bottomed Wig), однако после избрания в 1992 г. на эту должность первой в истории Парламента женщины-спикера Бетти Бутройд (Betty Boothroyd) этот элемент костюма вышел из употребления. В особо торжественных случаях и при исполнении церемониальных функций, председатель Палаты общин облачается в роскошную, отделанную золотом, черную атласную мантию со шлейфом, кружевными оборками на рукавах и жабо.

Согласно парламентским правилам спикер считается первым членом Палаты общин (First Commoner) и при встрече с ним все депутаты, включая и премьер-министра, должны остановиться и поклониться. Существует также традиция, согласно которой парламентарии должны поклониться спикеру, входя зал заседаний и покидая его. Она возникла в то время, когда Палата общин заседала в часовне святого Стефана (St. Stephen`s Chapel), в которой кресло председателя располагалось рядом с алтарем, и, следовательно, покидая зал, депутаты кланялись не спикеру, а алтарю.

Во время исполнения своих обязанностей председатель Палаты общин обладает целым рядом привилегий. В частности он получает в бесплатное пользование апартаменты, расположенные в Вестминстерском дворце, денежное вознаграждение работы спикера должно соответствовать заработной плате членов Кабинета, а после отставки с занимаемого поста спикер, как правило, в знак признания своих заслуг получает от монарха пожизненный титул барона и становится членом Палаты лордов. Пенсионное обеспечение бывших спикеров устанавливается специально принимаемыми Парламентом законопроектами и в настоящее время рассчитывается на основании норм «Акта о парламентских и прочих заработных платах и пенсиях 2003 г.» (Parliamentary and Others Salaries and Pensions Act, 2003).

Права и обязанности спикера регулируются в Великобритании по большей части неписаными нормами из парламентской практики, отчасти – постоянными правилами Палаты общин и крайне редко – законодательными актами. К числу важнейших функций спикера относят: председательствование в палате; представительство Палаты общин перед монархом, Палатой лордов, Правительством и другими институтами власти; обеспечение порядка в нижней палате; контроль над соблюдением парламентской процедуры. На имя спикера адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые в Палату общин. Он также отвечает за соблюдение интересов меньшинства в палате и выполняет некоторые церемониальные функции.

При осуществлении указанных полномочий спикер наделён значительной властью. Он по своему усмотрению решает, в каком порядке будут выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу обсуждаемого вопроса и вправе устанавливать допустимую продолжительность выступлений парламентариев. Совместно с главными парламентскими организаторами от правящей партии и Оппозиции спикер составляет повестку дня (Orders of the Day) заседаний палаты и, соответственно, может влиять на очерёдность рассмотрения законопроектов, а также имеет право единолично отклонить предложение депутатов о прекращении прений и рассматривает заявления о проведении чрезвычайных дебатов. Именно спикер определяет, относится ли законопроект к категории финансовых, что влияет на процедуру его обсуждения, принимает решение об образовании Комитета всей палаты и выбирает постоянный комитет, который будет заниматься рассмотрением конкретного законопроекта. Он лично отбирает поправки, которые будут обсуждаться в палате с использованием процедуры «кенгуру» (эта процедура будет освещена ниже), и определяет допустимость депутатского запроса к члену Правительства. Наконец, спикер назначает председателей постоянных комитетов и персонал аппарата палаты.

Помимо этого, председатель Палаты общин наделён достаточно серьёзными дисциплинарными полномочиями. Он вправе применять различные меры воздействия в отношении провинившихся депутатов: сделать замечание (Admonition) члену палаты за нарушение парламентской этики или процедуры; лишить парламентария слова; удалить его из зала заседаний; запретить принимать участие в работе палаты на определённый срок. В последнем случае спикер называет депутата-нарушителя, по имени (name), а фраза «назвать члена палаты по имени» (Naming a Member) употребляется в качестве обозначения факта наложения дисциплинарного взыскания на парламентария. Спикер также является судьёй в вопросах парламентской процедуры и может издавать правила, обязательные для исполнения депутатами, имеет право толковать обычаи Палаты общин в случае возникновения спора или обращения к нему депутатов за консультацией по этим вопросам. Заключения и решения спикера по всем процедурным правилам являются окончательными и не подлежат пересмотру, а сами полномочия спикера носят дискреционный характер и не контролируются палатой, более того, недопустимым считается даже критика спикера депутатами.

Следует также отметить, что председатель Палаты общин является избранным депутатом и, как и любой другой парламентарий, представляет интересы своего округа, работает с письмами и запросами избирателей и т.д. Наконец спикер обладает и обширными административными полномочиями и является председателем Комиссии Палаты общин (House of Commons Commission) в обязанности которой входят подбор кандидатов на замещение всех постоянных должностей в палате и контроль за обеспечением депутатов жильем, помещениями для работы, техникой и необходимыми материалами. Большую помощь в реализации вышеуказанных многочисленных полномочий, спикеру оказывает штат его помощников и секретарей, которые назначаются лично председателем палаты и работают в составе Офиса спикера (Speaker`s Office), выполняя самые разнообразные консультативные, юридические и технические функции. В целом можно сделать вывод о том, что спикер играет чрезвычайно важную роль в работе Парламента, наделён широкими полномочиями и обладает большим авторитетом. Вместе с тем, для того чтобы не допустить злоупотреблений властью и исключить возможность давления на депутатов в ходе дебатов, существует и практика ограничения прав спикера, частности, он лишён возможности выступать с речами в палате и участвовать в голосованиях. Исключение составляет лишь случай, когда поданные голоса разделились поровну.

Для обеспечения бесперебойной работы в случае болезни или отсутствия спикера палата на первом заседании сессии избирает из числа представителей фракции большинства должностное лицо, именуемое председателем Комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и двух его заместителей (First Deputy and Second Deputy). При ведении заседаний, они, подобно спикеру, формально не участвуют в дебатах и голосуют лишь в случае равного разделения голосов. В начале нынешнего века в Палате общин сложилась следующая практика распределения времени председательствования. Спикер руководит заседаниями первые два часа каждый день кроме пятницы, около часа во время всех вечерних дебатов и иногда в другое время, а все остальное время председательские функции исполняют заместители.

Важную роль в работе нижней палаты Парламента играет лидер Палаты общин (Leader of the House of Commons). Первоначально термин «лидер палаты» применялся к главному правительственному оратору в нижней палате Парламента, но в настоящее время в соответствии с «Актом о Палате общин (управление делами) 1978 г.» лидер Палаты общин назначается премьер-министром из числа наиболее влиятельных членов правящей партии, а основная его функция – представление интересов Правительства на заседаниях Парламента. При её реализации он наделён достаточно широкими полномочиями и считается ответственным за составление и проведение через палату законодательной программы Правительства. Каждый четверг лидер Палаты общин объявляет распорядок работы на будущую неделю и по традиции оказывает помощь спикеру в поддержании порядка в зале заседаний. О важности этого поста говорит и тот факт, что его обладатель является членом Кабинета.

Помимо должностных лиц, входящих в состав депутатского корпуса, в Палате общин имеется и ряд постоянных служащих, не являющихся членами Парламента - клерк палаты, два его помощника и пристав. Клерк, или секретарь палаты (Clerk of the House), – старшее постоянное должностное лицо, первое упоминание о котором в парламентских документах зафиксировано в 1363 г., когда на этот пост был назначен Роберт де Мелтон (Robert de Melton). В настоящее время клерк палаты назначается монархом, который по рекомендации премьер-министра издает в связи с этим специальный патент (letters patent). Как правило, эта должность достается помощнику клерка, когда место освобождается. После назначения клерк Палаты общин фактически не может быть смещён с занимаемой должности, его отставка допустима либо по собственному желанию, либо по достижении 65 лет в связи с уходом на пенсию.

Клерк считается главным консультантом палаты, её комитетов, спикера и отдельных депутатов по вопросам парламентской практики и процедуры, и по традиции является редактором сборника «Трактат о праве, привилегиях, заседаниях и обычаях парламента сэра Томаса Эрскина Мэя» (Sir Thomas Erskine May’s. A Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament). Во время заседаний Палаты общин он, облачённый в судейскую черную шелковую мантию и белый парик, сидит за парламентским столом, перед креслом спикера, а слева от него в аналогичных одеяниях располагаются два его помощника (Clerk Assistants). Функции и полномочия клерка весьма обширны, например, перед началом каждого заседания он зачитывает повестку дня (Orders of the Day), в которой определяется порядок работы депутатов, а в ходе дебатов оглашает различные документы в ходе дебатов, принимает и проверяет уведомления о предложениях и вопросах. Помимо выполнения обязанностей эксперта в области процедурных правил, он также подписывает обращения, приказы, постановления и благодарности, выносимые от имени Палаты общин. Традиционная подпись клерка на старофранцузском языке присутствует и на законопроектах, направляемых в Палату лордов.

Согласно положениям «Акта о парламентских корпоративных органах 1992 г.» (Parliamentary Corporate Bodies Act, 1992) клерк является руководителем всех служб обеспечивающих работу Палаты общин и под его началом трудятся около 1400 постоянных служащих палаты. Основная часть полномочий в сфере решения административно-технических вопросов ее деятельности возложена на Управление клерка палаты (Department of the Clerk of the House), которое состоит из 10 отделов, а общий штат его сотрудников составляет более 330 человек. Наконец, именно на клерка возложены бухгалтерские функции в отношении средств, которые выделяются на обеспечение выплаты заработной платы депутатам, а также на финансирование административно-технических нужд палаты.

Важную роль в обеспечении эффективной и плодотворной работы Палаты общин играет её продуманная и рациональная внутренняя структура. Как и в большинстве парламентов мира, в британском Парламенте существует разветвлённая система комитетов, которые, однако, имеют ряд серьёзных отличий, как по своему составу, так и по исполняемым функциям, по сравнению с похожими структурами законодательных органов других европейских стран или Конгресса США. В начале XXI в. в Палате общин существовало три основных типа комитетов - Комитет всей палаты, выборные (специальные) комитеты и постоянные комитеты.

Другую группу выборных (специальных) комитетов Палаты общин образуют так называемые «актуальные тематические комитеты» (Topical Committees), которые образуются для рассмотрения важных вопросов, связанных с государственным управлением. Примерами таких комитетов могут служить Комитет по отчётам о расходовании средств (Public Accounts Committee) и Комитет по общественному управлению (Public Administration Committee). Еще две группы выборных комитетов самым тесным образом связаны с обеспечением функционирования самой Палаты общин. Внутренние комитеты (Internal Committees) создаются для решения всех необходимых организационных вопросов, связанных с работой палаты, а также для рассмотрения специфических проблем, которые могут возникнуть в ходе сессии. В их числе могут быть названы: Комитет по вопросам процедуры (Procedure Committee), Комитет по стандартам и привилегиям (Committee on Standards and Privileges), Комитет по модернизации Палаты общин (Committee on the Modernisation of the House of Commons) и др. Наконец так называемые «хозяйственные комитеты» (Domestic Committees), например, Комитет по жилым и рабочим помещениям (Committee on Accommodation and Works) , Комитет по питанию (Committee on Catering), Комитет по информации (Committee on Information) и пр. - призваны следить за должным административно-техническим обеспечением работы депутатов.

Как правило, выборные комитеты состоят из небольшого числа депутатов (обычно не более 15 человек), которые сами избирают своего председателя. В процессе своей деятельности некоторые из таких комитетов, например, министерские, вправе проводить расследования деятельности соответствующих их профилю и в этих целях собирать необходимые документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов, осуществлять проверки и т.д. Члены Правительства не могут входить в состав этих комитетов, но им разрешается присутствовать на их заседаниях и выступать от имени исполнительной власти, не участвуя в голосовании. С другой стороны, никто не вправе заставить министров явиться на разбирательство в специализированный комитет или потребовать предоставления информации, кроме той, которую сам чиновник сочтёт возможным дать. Наконец, эти комитеты не наделены никакими реальными инструментами воздействия на органы центральной власти, что, безусловно, снижает эффективность их работы. По итогам проведённого расследования они лишь подготавливают доклады, представляемые затем Палате общин.

Постоянные комитеты (Standing Committees) Палаты общин в своём нынешнем виде появились в середине XIX в. в связи с возрастанием объёмов законодательной работы и недостатком времени для рассмотрения биллей всей палатой. Такие комитеты создаются в начале работы Парламента нового созыва на весь срок его полномочий, их количество не ограничивается законодательством или правилами Палаты общин, но обычно оно не превышает десяти. Большинство постоянных комитетов не имеет названий и по традиции они обозначаются литерами A, B, C, и т.д. Каждый такой комитет состоит из 16–60 депутатов, пропорционально численности фракций, которые они представляют, таким образом, они как бы в миниатюре повторяют палату, воспроизводя существующую в ней расстановку партийных сил. Председатели постоянных комитетов назначаются спикером из числа парламентариев, внесённых в специальный список (Chairman`s panel), который утверждается палатой в начале каждой сессии.

К числу постоянных комитетов также относят два Шотландских комитета (Scottish Committees), создаваемых для рассмотрения законопроектов, специально предназначенных для этой провинции, и три Европейских постоянных комитета (European Standing Committees), изучающих билли и прочие документы, связанные с вопросами европейской интеграции. Наконец существует ещё и Постоянный комитет по делегированному законодательству (Standing Committee on Delegated Legislation), занимающийся проверкой всех нормативных документов, изданных на основании парламентского разрешения органами исполнительной власти

Основная функция постоянных комитетов – постатейное рассмотрение внесённых на обсуждение в палату законопроектов, причём решение о том, в какой комитет направить тот или иной билль, принимает спикер. Кворум, необходимый для проведения полномочных заседаний постоянных комитетов, составляет от 12 до 15 депутатов. В их работе обязательно принимают участие министры, отвечающие за прохождение законопроектов в палате; по одному парламентскому организатору от правящей партии и Оппозиции; а также квалифицированные юристы – генеральный атторней (Attorney General) или генеральный стряпчий (Solicitor General), которые привлекаются для оказания необходимых правовых консультаций. В случае необходимости на заседания таких комитетов могут быть приглашены специальные эксперты по проблемам, возникшим в ходе обсуждения законопроекта. Обычно заседания постоянных комитетов являются открытыми, а стенограммы дебатов в них публикуются в официальных парламентских отчётах.

Особое место в британской системе парламентских комитетов занимают Совместные комитеты (Joint Committees), которые образуются двумя палатами для рассмотрения общих вопросов, как правило, не затрагивающих спорных политических проблем. Примерами подобных комитетов в современном Парламенте могут служить Комитет по изучению биллей о консолидации законодательства (Committee on Consolidation Bills) и Комитет по правам человека (Committee on Human Rights). По сути, подобные комитеты можно считать разновидностью выборных комитетов. Состоят они из равного числа представителей от каждой из палат и по итогам своей работы готовят доклады, представляемые затем обеим палатам Парламента.

Говоря об организации работы Палаты общин, следует особо отметить, что в отличие от большинства парламентов мира, у неё нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы отражены и зафиксированы основные принципы ее внутренней структуры и деятельности. Правила парламентской процедуры в Великобритании до сих пор некодифицированы и содержатся в разных источниках. Для Палаты общин основными из них принято считать:

• 
  практику Парламента или неписаные обычаи (Usages), сложившиеся в течение длительной истории его деятельности. Они, например, регулируют порядок рассмотрения законопроектов;
  
• 
  постоянные правила (Standing Orders), которые принимаются, изменяются и отменяются самой палатой простым большинством голосов. Такие правила начали издаваться с 1839 г. и, как правило, имеют длительный срок действия;
  
• 
  сессионные правила (Session Orders), также принимаемые Палатой общин, но в отличие от постоянных правил имеющие ограниченный срок действия, обычно они соблюдаются только в течение сессии, на которой были приняты;
  
• 
  небольшое количество законов, регулирующих процедурные вопросы в Палате общин. Примером могут служить «Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг.», внесшие изменения в порядок рассмотрения и принятия финансовых законопроектов;
  
• 
  решения спикера по процедурным вопросам в порядке толкования.
  

Несмотря на то, что некоторые правила и обычаи с течением времени претерпевают изменения, важнейшие из них сохраняются, даже если в современных условиях они выглядят необычно и для неподготовленных наблюдателей могут быть непонятными. Например, в Палате общин, в отличие от других парламентов мира, нет процедуры регистрации депутатов, формально не существует и понятия кворума, однако если в палате присутствуют менее 40 её членов, то любой депутат может привлечь внимание к данному факту. Спикер в этом случае должен отдать приказ о выдворении посетителей с галереи для публики, временно приостановить работу палаты (Adjournment of the House) и нажать кнопку звонка для голосования. Сигнал о начале голосования, означает, что членам палаты даётся восемь минуты для того, чтобы собраться в зале заседания. После этого, спикер производит перекличку депутатов и, убедившись, что их более 40, возобновляет заседание. В противном случае заседание приостанавливается до следующего рабочего дня.

Совершенно уникальной является процедура голосования в Палате общин, которая именуется «разделением палаты» (Division). Она возникла в конце XVI в., в 1906 г. была официально закреплена в постоянных правилах палаты и до сих пор осуществляется согласно старинным правилам без всякого применения современной электронной техники. Сигнал к началу голосования подаёт спикер командой: «Очистить лобби» (Clear Lobby), означающей, что все посетители должны покинуть кулуары для членов Парламента (Members` Lobby) о чем им сообщают полицейские. Сделав заявление о предстоящем голосовании, спикер нажимает кнопку электрического звонка (Division Bell), подавая сигнал о начале процедуры голосования. Кроме этого о предстоящем голосовании в разных частях парламентского комплекса объявляют специальные глашатые. Через пару минут после звонка, спикер просит выбрать по два счётчика голосов (Tellers) от правящей партии и Оппозиции, а в течение восьми минут после звонка, как уже указывалось, депутаты должны собраться в зале заседаний.

После завершения подготовительных процедур, начинается непосредственно сам процесс голосования, для чего используются примыкающие к залу заседания Палаты общин справа и слева специальные узкие длинные комнаты, известные как кулуары для голосования (Division Lobbies). Депутаты через две разные двери покидают зал заседаний и переходят в них. Справа от кресла спикера находится помещение для голосующих «за» (Aye Lobby), а слева – для высказывающихся «против» (No Lobby). В каждом из лобби имеется по три стола, за которыми сидят клерки, отмечающие голоса депутатов в протоколах разделения (division lists), а на выходе из кулуаров для голосования парламентариев пересчитывают счётчики голосов, которые располагаются по двое у каждой двери. Когда члены палаты проходят мимо счетчиков, они кланяются, а счётчики у каждой двери в это время громко считают вслух проголосовавших депутатов, чтобы его коллега у противоположных дверей мог услышать и проверить его.

Через восемь минут после объявления о начале процедуры голосования, следует команда спикера: «Закрыть двери» (Lock the doors) и вход в лобби для голосования становится невозможным. После того как последний депутат покидает кулуары, с соблюдением всех формальностей объявляются итоги голосования. Счётчики от фракции большинства становятся лицом к спикеру и кланяются перед тем, как подойти к парламентскому столу, затем старший счётчик сообщает результаты голосования, оглашая количество высказавшихся «за» и «против». Британские парламентские правила не предусматривают регистрации парламентариев воздержавшихся при голосовании, поэтому те депутаты, которые по каким-либо причинам не хотят голосовать ни «за» ни «против», просто не принимают участия в разделении. Клерк передает документ, представленный счетчикам спикеру, после чего председатель палаты повторяет озвученный итог голосования и подтверждает принятое решение. Результаты голосования, зафиксированные в протоколах разделения, предусматривают обязательное поимённое перечисление высказавшихся «за» и «против» депутатов, эти протоколы публикуются и вносятся в стенографические отчёты о дебатах в Палате общин.

Следует, однако, отметить, что голосование путем разделения не единственный способ определения мнения депутатов. Если решение палаты по какому-либо вопросу представляется очевидным, проводить вышеописанную достаточно длительную процедуру вряд ли представляется разумным. В тех случаях, когда спикер считает голосование разделением излишним, он предлагает членам палаты, поддерживающим предложение, подняться, и выносит решение, определяя большинство на глаз. Иногда, при подобной процедуре голосования также могут быть назначены счётчики.

Начиная с 2000 г., в парламентскую практику был инкорпорирован и совершенно новый способ голосования, известный как «перенесённые голосования» (Deferred Divisions). Он применяется в случае необходимости определения мнения парламентариев по вопросам технического характера, например, предложениям о применении принятых законов, которые обсуждались в палате, но голосование по ним не состоялось из-за объявления перерыва в работе (interruption) в связи с окончанием рабочего дня. Такие голосования могут быть перенесены и проведены в ближайшую среду, а при их проведении депутаты заполняют бюллетени (ballot papers) по всем пунктам, вынесенным на их суд, и передают их клерку, который располагается в лобби для голосования «против». Клерк собирает бюллетени и регистрирует волеизъявление парламентариев в протоколах, после чего итоговые результаты «перенесённых голосований» объявляются спикером и публикуются в официальном стенографическом отчете о работе палаты. Наконец, говоря об особенностях процедуры в британской Палате общин, следует особо отметить, что все решения в ней принимаются простым большинством, а понятие квалифицированного большинства, в английской парламентской практике отсутствует вовсе.

Своеобразием отличаются и правила выступлений депутатов в Палате общин. Прежде всего, необходимо отметить, что они возможны только с разрешения спикера, поэтому желающие получить слово должны обратить на себя его внимание (Catching the Speaker’s Eye). Депутат, собирающийся выступить, должен подняться со своего места и обратиться к спикеру: «Мистер (мадам) спикер» (Mister (Madam) Speaker). Если одновременно встало несколько членов палаты, то теоретически спикер предоставляет слово тому, кто поднялся первым, на практике же, председатель палаты сам решает, кому дать слово. В любом случае, начать произносить речь имеет только тот член палаты, на которого укажет спикер, после чего все остальные парламентарии должны сесть на свои места.

Выступающий депутат стоя произносит речь, при этом недопустимым считается читать написанный текст, пользоваться записями разрешается лишь при цитировании или при приведении статистических данных. Депутаты обязаны изъясняться культурно и корректно, избегая употребления слов и речевых оборотов, официально запрещённых в стенах Парламента, т.е. так называемых «непарламентских выражений» (Unparliamentary Language), которые собраны и опубликованы в специальных справочниках. Помимо ненормативной лексики и фраз, носящих оскорбительный характер, в них включены и вполне безобидные на первый взгляд слова, например, «трус», «ренегат», «негодяй», «провокатор», «свинья», «крыса», «предатель», «лжец», «лицемер» и т.д. Использование подобной лексики считается нарушением порядка палаты, и если депутат невольно употребил в своей речи непарламентское выражение, то спикер немедленно прерывает его выступление и требует от оратора отказаться от них. В случае если же парламентарий не выполняет данного требования, спикер вправе применить в отношении него меры дисциплинарного воздействия.

Ещё одна особенность, которой придерживаются все выступающие в Палате общин, заключается в том, что недопустимым считается обращение депутатов друг к другу напрямую. Во время произнесения речи, член Палаты может обращаться только к спикеру, но не к палате в целом или её отдельным депутатам. Формально только к председательствующему должны быть обращены и все заявления в Палате общин. В случае если депутату всё же нужно упомянуть своего коллегу по работе в Парламенте, то он вправе сделать это в строго определённой форме. В большинстве случаев такое обращение звучит так: «Почтенный член Парламента от округа…» (the Honourable Member for…) с указанием округа, от которого избран парламентарий, но без упоминания его имени и фамилии. Такая форма обращений вошла в практику около 150 лет тому назад и является символом высокого достоинства палаты и её членов. При упоминании министров, заседающих в Палате общин, необходимо обязательно употреблять полное официальное название их должностей, а в случае если они являются членами Тайного Совета, применять обращение достопочтенный (the Right Honourable).

Допустимыми считаются и некоторые другие формы обращений депутатов друг к другу, например, если речь идет о депутатах, которые в будущем могут наследовать один из высших в Великобритании дворянских титулов (т.е. сыновей герцогов, маркизов, графов, виконтов и баронов), то употребляется фраза «Почтенный баронет от округа…» (the Honourable Baronet for…). При упоминании коллег по партии, депутаты могут сказать «мой почтенный (достопочтенный) друг», а в отношении представителей прочих партий обычно используются фразы «почтенный член Парламента, выступавший последним» (the Honourable Member who spoke last) или «почтенный член Парламента, представляющий Оппозицию» (the Honourable Member opposite). Особо следует отметить, что в стенографических отчетах о заседаниях Палаты общин, для удобства читателей в скобках после упоминания «достопочтенный член Парламента от округа…» указывают фамилии выступавших депутатов, хотя на самом деле они не произносятся.

Жестко регламентированы и неукоснительно соблюдаются и правила очередности рассмотрения всех вопросов, которые обсуждаются в Палате общин. Перед началом каждого заседания все депутаты получают распорядок дня предстоящей работы Парламента (Order Paper), в который обычно включаются вопросы (Questions) для устных ответов министров; расписание дебатов (Orders of the Day), разработанное спикером и парламентскими организаторами; предложения (Motions), внесённые членами палаты, и т.д. Любое заседание по традиции начинается с краткой англиканской молитвы (Prayers). Начало этой традиции было положено в 1558 г., а с 1567 г. она окончательно закрепилась в парламентской практике. Как правило, молитву строго установленной формы читает капеллан спикера (Speaker`s Chaplain), который является настоятелем церкви святой Маргариты в Вестминстере (St. Margaret`s Westminster church). В случае его отсутствия, молитву может читать любой другой священник англиканской церкви или сам спикер. С 1997 г. дополнительная молитва стала читаться в Палате общин на следующий день после получения известия о смерти одного из её депутатов.

После молитвы парламентарии по установленной очереди начинают рассматривать вопросы повестки дня. С понедельника по четверг первый час работы палаты посвящён вопросам депутатов к членам Правительства (Question Time), а остальное время парламентских заседаний отводится на обсуждение законопроектов, или биллей (Bills), и предложений (Motions), при этом всё время парламентской сессии достаточно жёстко распределяется между правящей партией, Оппозицией и отдельными депутатами. Впервые схема разделения времени работы палаты в соответствии с её задачами была предложена ещё в 1902 г. консервативным Правительством Артура Балфура (Arthur Balfour) с целью обеспечить необходимое количество времени для обсуждения и принятия решений по важным для правящей партии законопроектам и проблемам. Эксперимент оказался удачным, и эта практика с определёнными изменениями сохранилась до наших дней. В настоящее время шесть дней в каждой сессии отводится на обсуждение тронной речи, 20 заседаний палаты, преимущественно это пятницы, - на рассмотрение законопроектов и предложений отдельных депутатов. Ещё 20 дней предоставляются Оппозиции (Opposition Days), из них 12 на обсуждение внесённых ею законопроектов и восемь на дискуссии по предложениям. Все остальное парламентское время, или более 100 рабочих дней, принадлежит правящей партии.

Дебаты в Палате общин также проводятся по установленным правилам, например, существует определённая последовательность выступлений депутатов. По вопросу, инициированному Правительством, сначала выступает его представитель, затем слово передаётся депутату от Оппозиции, и наоборот. При этом каждый парламентарий может выступить по обсуждаемому вопросу лишь один раз. Продолжительность самих выступлений не ограничена за исключением тех случаев, когда спикер, на основании поправки к правилам парламентской процедуры, одобренной в 1979 г., принимает решение о предоставлении каждому оратору при обсуждении законопроекта во втором чтении не более 10 минут для изложения своей позиции. Кроме этого существуют особые процедурные правила, позволяющие сокращать общее время дебатов и активизировать деятельность палаты. К их числу относят: правило «закрытия дебатов», правило «кенгуру» и правило «гильотины».

Процедура «закрытия дебатов» (Closure) заключается в том, что на любой стадии обсуждения какой-либо проблемы в палате депутаты вправе внести предложение о том, что: «Этот вопрос должен быть поставлен на голосование» (The Question be now put). Обычно такая инициатива исходит от главного парламентского организатора правящей партии, а дальнейшее развитие событий во многом зависит от спикера или председателя постоянного комитета, если предложение вносится в комитете. В случае если они согласны с предложением, оно без прений и поправок выносится на голосование и считается одобренным при поддержке не менее 100 членов Палаты общин или 20 членов комитета. Данная процедура, как правило, применяется редко либо в ситуации острой нехватки времени в конце сессии для одобрения правительственных законопроектов, либо в ввиду особой важности билля. В качестве примера можно привести уникальный случай, когда в 1974 г., благодаря правилу «закрытия дебатов» законопроект, посвящённый проблемам борьбы с терроризмом, был принят парламентом всего за два дня.

Правило «кенгуру» (Kangaroo) – неформальное название процедуры, основанной на праве спикера, определять, какие поправки из числа предложенных к законопроекту ставить на обсуждение, а какие – нет. Этот вопрос он решает по собственному усмотрению, оставляя те поправки, которые считает важными, и отбрасывая (перескакивая – отсюда и название приёма) несущественные и малозначительные. Применение данного способа существенно экономит время дебатов, хотя и может сопровождаться необъективной оценкой значимости той или иной поправки. Впервые этот процедурный приём был применён в Палате общин в 1909 г. и с тех пор достаточно активно используется в законотворческой практике.

Наиболее радикальным способом сворачивания дебатов в Палате общин, ограничивающим их как по времени, так и по содержанию, является так называемое правило «гильотины» (Guillotine), существующее в парламентской практике с 1887 г. Официально этот приём называется «правилом о распределении времени» (Allocation of Time Orders), а его суть заключается в том, что решением палаты фиксируется количество времени, отпущенного на обсуждение конкретного законопроекта, и при наступлении указанного часа, дебаты по нему прекращаются. Как и в предыдущих случаях, применение данной процедуры зависит от спикера, который должен определить необходимость её применения в связи с искусственным затягиванием обсуждения или острой нехваткой времени в конце сессии. Все три вышеописанных приёма сокращения дебатов эффективно применяются в современной парламентской практике, причём процедурные правила позволяют комбинировать их. Правительственное большинство может выдвинуть предложение о «закрытии дебатов», а спикер – применить «кенгуру» и использовать «гильотину».