Переосмысливая теорию демократии в свете современной политики

И.Шапиро

Моя цель в этой статье – оценить текущее состояние теории демократии. Для такого начинания требуется мерило, критерий, и таких критериев напрашиваются два. Первый – нормативный, именно он подразумевается, когда мы задаемся вопросом о том, насколько убедительны теории, стремящиеся доказать оправданность демократии как системы правления. Другой – объяснительный, он обнаруживается за желанием узнать, в какой мере достигают успеха теории, пытающиеся объяснить динамику демократических систем. Потоки литературы, из которых произрастают нормативные и объяснительные теории демократии, движутся в основном по раздельным руслам, и их авторы по большей части не осведомлены о том, что происходит в смежной области. Это досадно – как потому, что теоретизирование на тему о должном, вероятно, полезнее, когда оно одушевляется соответствующим знанием о сущем и осуществимом, так и потому, что объяснительная теория сама по себе слишком легко становится тривиальной и зависимой от метода, если она изолирована от тех неотступных забот нормативного свойства, коими продиктована всеобщая заинтересованность в демократии в последние десятилетия. Поэтому я, со своей стороны, избираю интегральный маршрут, сосредоточиваясь на том, чего следует ожидать от демократии и как лучше осуществить эти ожидания на практике.

При таком подходе неизбежно наталкиваешься на разногласия по обоим пунктам. Настоящий очерк и выстраивается вокруг этих расхождений. Я начинаю, в первой части, с рассмотрения основного корпуса противостоящих точек зрения по вопросу о назначении демократии – тех, где оно связывается с поиском общего блага, и тех, которые ставят в центр внимания легитимное управление властными отношениями, – и доказываю, что последнее понимание более оправданно, хотя оно совместимо с соответствующим образом упрощенным первым подходом. Во второй части мое внимание переносится на механизмы продвижения демократии. Прежде всего я обращаюсь к дебатам между Й.Шумпетером и его критиками, подразделяя последних на две группы: тех, кто считает его конкурентную демократию желательной, но недостаточной, и тех, кому она кажется нежелательной. Точки зрения, целиком отвергающие шумпетерианскую позицию, я нахожу неубедительными, заключая, что более плодотворный путь – исследовать способы, позволяющие улучшить функционирование состязательной демократии, распространить ее действие за пределы правительственных институтов и дополнить другими институциональными механизмами. За этим следует обсуждение литературы, посвященной вопросу о том, в какой мере избирательные системы могут служить средством, содействующим развитию демократии в обществах, которым, как принято думать, она совершенно чужда. Здесь я делаю вывод, что нет никаких разумных оснований считать какое бы то ни было общество по самой своей природе неспособным к демократии, однако высказываюсь в пользу инкрементального подхода ввиду недостатка надежных знаний о приспособляемости политизированных общностей к требованиям состязательной демократии.

На даже если демократия в принципе способна действовать где угодно, это не означает, как явствует из литературы, рассматривающей проблему прочности подобного устройства (и рассматриваемой в третьей части), будто демократию легко учредить или что ей, раз уж она установлена, суждено выжить. Данные сюжеты тоже относятся к числу тех, по которым трудно получить подкрепленные добротным эмпирическим материалом обобщения. Литература об обретении и удержании демократии, подобно литературе о ее назначении и электоральном инжиниринге, наводит на мысль, что состояние теории демократии слегка напоминает штат Вайоминг_1_ – обширный, ветреный и по преимуществу пустынный. Беспорядочное развитие этой гуманитарной дисциплины показывает: кое-что зная об экономических предпосылках жизнеспособной демократии, мы, вопреки самонадеянным заявлениям некоторых комментаторов, в основном пребываем в неведении относительно влияющих на ее жизнеспособность культурных и институциональных факторов. Мало что известно о том, какие из институциональных установлений демократии являются наилучшими. Здравомыслие подсказывает, что было бы разумно постараться привить приверженность демократии тем, кто в ней задействован. Но далеко не ясно, насколько это важно и как этого достичь.

Если шумпетерианская демократия нуждается в дополнении, то возникают вопросы: кто должен такие дополнения вносить и в чем они должны состоять? Дебаты по этим проблемам и становятся следующей обсуждаемой в статье темой. Поскольку нет совершенных норм принятия решений, чисто процедурная схема типа правила конкурентного большинства способна привести к саморазрушительным результатам. Самый очевидный из них: группы большинства могут использовать свою власть для подкопа под демократические свободы путем запрета оппозиции, подрывающего будущую политическую конкуренцию. Но существует и множество более тонких проявлений искажающего воздействия демократических процедур. Отчасти по этой причине некоторые теоретики демократии отстаивают теории субстантивной (сущностной) демократии, коими могут поверяться результаты процедур. Однако, как я отмечаю в четвертой части, число субстантивных теорий непрерывно растет, и нет непреложных критериев выбора между ними. В итоге я соглашаюсь с теми, кто предлагает промежуточный подход, отводящий судам или другим выносящим вторичные решения институтам роль реагирующего механизма, выпускного клапана в ограничении искажающих последствий демократических процедур. Далее следует обсуждение альтернативных моделей поведения судебной власти в демократических системах и формулируется вывод, что легитимность последней будет, по всей вероятности, варьировать в зависимости от того, насколько ее действия способствуют укреплению демократии.

I. альтернативные представления о назначении демократии

Идея о том, что демократия направлена или должна быть направлена на общее благо, находит свое классическое выражение в “Общественном договоре” Ж.-Ж.Руссо, прежде всего в его утверждении о том, что процедуры принятия решения должны стремиться к выявлению всеобщей воли, которая олицетворяет собой общее благо. Вот знаменитое, хотя и туманное, описание этого у Руссо. Мы берем, пишет он, “сумму изъявлений воли частных лиц”, вычитаем из них “плюсы и минусы, которые взаимно уничтожающиеся крайности,” и “в результате сложения оставшихся расхождений получится общая воля” [цит. по Руссо 1998: 219]. Попытки осмыслить данную формулировку породили два потока литературы: литературу агрегативную, нацеленную на выяснение того, каким именно образом осуществлять соответствующие подсчеты, и литературу делиберативную_2_, озабоченную тем, как побудить людей стремиться к общему благу, причем последнее понимается как нечто более сложное, нежели простая сумма фиксируемых извне предпочтений.

Концепции общего блага: агрегативная versus делиберативная

 Значительная часть появившейся в ХХ в. литературы об агрегировании индивидуальных предпочтений фокусирует внимание на сложности логически последовательного решения этой задачи. Сторонники агрегативной концепции исходят из того, что демократические процедуры принятия решений призваны выявлять нечто вроде всеобщей воли, которую в наши дни принято обозначать как функцию социального благосостояния. Вслед за К.Эрроу [Arrow 1951] они часто отмечают, что даже небольшие разногласия обрекают попытки ее обнаружения на неудачу, и приходят к заключению о нереализуемости демократии. Возможность голосования “по кругу” (смещение результатов в зависимости от порядка вынесения вопросов на голосование) говорит о том, что всякий данный итог может быть искусственным порождением процедуры принятия решения либо того, кто контролирует повестку дня, а не чем-то поддающемся осмысленной идентификации в качестве народного волеизъявления. В связи с этим появилось огромное количество специальной литературы о сравнительных достоинствах различных правил принятия решений как агрегативных процедур, а также об ограничениях, которые должны налагаться на предпочтения, дабы избежать появления циклического большинства. Такого рода литературе посвящено множество обзоров, и потому она не будет здесь обсуждаться_3_. Достаточно заметить, что если назначение демократии в том, чтобы обретать функции социального благосостояния, то при многих обстоятельствах оно может оказаться иллюзорным_4_.

Делиберативная концепция озабочена трансформацией предпочтений, а не их агрегированием. Такая позиция, по существу, не является руссоистской. (В сознательное устремление как в полезное политическое средство Руссо не верил.) Тем не менее эта концепция в чем-то восходит к его требованию, чтобы, голосуя, люди исходили не из своих индивидуальных предпочтений, а из собственных представлений о благе для общества в целом_5_. Цель – вывести нас “за пределы демократии противоборства” [Mansbridge 1980]. Против разнообразных недугов, которые, как считается, одолевают современную демократию, предлагается применять корректирующие средства из делиберативного инструментария. Низкое качество разработки и принятия решений, политика вербальных приманок, невысокие уровни [политического] участия, падающая легитимность правления, а также неосведомленность граждан – вот некоторые из наиболее часто упоминаемых недугов. Идея заключается в том, что если мы сможем вырваться из мыльной оперы добывания электоральных преимуществ, то результатом станет более вдумчивый и эффективный политический выбор_6_. Форумы, на которых происходит обдумывание и обсуждение, могут быть различными – от городских собраний и совокупности всех граждан, занимающихся “обдумыванием” в специально отведенное для этого время, до гражданских жюри и “совещательных опросов” – произвольным образом отобранных групп, которые получают расширенную информацию по тем или иным конкретным проблемам и выносят решение о том, что следует предпринять [Fishkin 1980]. Согласно некоторым трактовкам, такие образования должны вдохнуть жизнь в уже идущие процессы, согласно другим – заменить их как шаг на пути к становлению более надежной политики участия. Общим импульсом, лежащим в основе этих проектов, является предположение, будто люди изменят свои представления о том, что должно предпринять общество, обсуждая этот вопрос с другими. Смысл демократического участия состоит скорее в том, чтобы общее благо выработать, чем в том, чтобы в процессе такого участия его обнаружить_7_. Исходные посылки заключаются в том, что, во-первых, люди будут чаще приходить к согласию, если достаточно долго станут разговаривать в соответствующей обстановке, и, во-вторых, что достижение согласия есть нечто позитивное.

Оба положения спорны. Обсуждение может выносить разногласия на поверхность, расширяя, а не сужая расхождения. Именно на это надеялись марксисты, ожидая, что “повышение сознательности” позволит рабочим обнаружить непримиримость своих интересов с интересами нанимателей и будет способствовать превращению пролетариата из класса-в-себе в революционный класс-для-себя. В данном случае такие надежды оказались наивными. Тем не менее, суть дела в общем и целом остается следующей: нет никаких видимых оснований полагать, будто обсуждение сблизит людей, даже если они рассчитывают на сближение и хотят, чтобы оно произошло. Супружеская чета, находящаяся в прохладных, но брака не разрушающих отношениях, может попытаться наладить ситуацию, договорившись урегулировать давние разногласия, а также приучить себя больше идти навстречу друг другу в вопросах, которые нельзя разрешить. Но как только пойдет откровенное выяснение позиций, могут вскрыться новые непримиримые противоречия, так что в итоге отношения ухудшатся и в атмосфере желчного раздражения союз, возможно, и вовсе распадется. Резонно ожидать, что обсуждение прольет свет на людские взаимоотношения, но в результате этого могут обнаружиться не только скрытые возможности для сближения, но и скрытые разногласия. Все зависит от того, каковы в действительности поставленные на карту подспудные интересы, ценности и предпочтения_8_.

Но даже когда обсуждение позволяет достичь согласия, последнее не всегда желаемо. Люди могут не хотеть урегулирования некоторых разногласий. Они, как полагают современные теоретики “различия”, способны получать удовлетворение от того, что отличаются друг от друга. И наоборот, им может представляться, что консенсус ведет к посредственности, как того опасались Дж.Ст.Милль и А. де Токвиль. Жизненно важным для свободы, по мнению таких теоретиков, является состязание идей – спор, а не обсуждение, – и, как я покажу ниже, институциональные воплощения этой мысли лежат в основе многих непременных ныне атрибутов демократии. Здесь же достаточно резюмировать, что обсуждение не обязательно ведет к согласию, а когда ведет, это не всегда бывает достоинством.

Управление властными отношениями

Делиберативный подход критикуют еще по тем соображениям, что выдвигаемая его приверженцами цель – содействие согласию – основывается на чрезмерно оптимистических посылках относительно власти. Согласие одного есть гегемония другого, и хотя ненавязанный консенсус и может быть достижим в некоем идеальном мире или “речевой ситуации” [Habermas 1979; 1984], в мире реальном властные отношения пронизывают собой поистине всякое людское взаимодействие. В своих острейших образцах эта критика, еще совсем недавно ассоциировавшаяся с М.Фуко [Foucault 1972; 1977; 1980], однако восходящая к столь разным мыслителям, как Платон, Т.Гоббс, К.Маркс, Г.Моска и Р.Михельс, может быть понята в том смысле, что демократический контроль властных отношений невозможен: эти отношения эволюционируют, одна их форма с течением времени вытесняет другую, но при всем том коллективная жизнь неизменно остается властью и господством _9_.

Тезис о вездесущности властных отношений двояким образом искажает ситуацию: он не проводит различия между отдельными способами осуществления власти и смешивает верное наблюдение о пронизанности властью всей коллективной жизни с неправомерным утверждением, будто вся коллективная жизнь сводима к властным отношениям. Признание вездесущности власти не равнозначно согласию с тем, что вся власть одинакова или что какие-то способы сосуществования с нею не могут быть лучше других. И говорить о том, что властными отношениями полнятся столь разные сферы деятельности, как работа, семья и церковь, не значит отрицать, что во всех этих сферах, помимо осуществления власти, происходят и другие вещи. Часто, а пожалуй – и неизбежно с властными отношениями бывает сопряжено производство товаров и услуг, равно как и близкие отношения, привязанность, образование и духовное самовыражение. Но сами по себе эти виды активности не есть властные отношения.

Важные проблемы встают перед теоретиками демократии в связи с поиском механизмов, которые бы позволили как можно лучше регулировать властные аспекты взаимодействия людей и при этом бы сводили к минимуму вмешательство в другие формы человеческой активности. Вместо того чтобы видеть в демократии средство обнаружения или выработки общего блага, ее, таким образом, можно понимать как механизм для управления властными аспектами той деятельности, в которую вовлечены люди, придерживающиеся собственных – индивидуальных или совместных – представлений о благе. В этом смысле демократия есть подчиненное или обуславливающее благо, а творческий вызов состоит в том, чтобы найти способы демократически структурировать властные отношения, одновременно максимально ограничивая вмешательство в те виды блага высшего порядка, к которым стремятся люди. Для решения этой задачи требуется, как минимум, усилить вовлеченность в процесс принятия решений тех, кого затрагивают его результаты, а также открыть простор для значимой – пусть даже “лояльной” – оппозиции со стороны тех, на ком неблагоприятным образом сказываются принимаемые решения. Совершенных принципов принятия решений не существует, и некоторая доля навязывания присутствует во всех коллективных решениях. Именно потому у проигравших могут быть основания стремиться достичь иного результата в будущем. Из этого следует, что, хотя теоретики демократии уделяют правам оппозиции недостаточное внимание_10_, эти права обладают для демократической политики самостоятельной ценностью, не зависящей от ценности широкоохватного участия. В той мере, в какой приверженность данному принципиальному принципу основывается на идее общего блага, его суть лучше всего выражает определение Н.Макиавелли, который видел в нем то, что безраздельно признается всеми теми, кто хочет избежать чьего бы то ни было господства над собой_11_.

Понимание демократии как системы, призванной структурировать властные отношения, имеет четыре преимущества. Во-первых, оно помещает нормативные вопросы о демократии в рамки уточнения “в сравнении с чем?”, ибо демократия оценивается теперь не на основании ответа на альтернативный вопрос: порождает ли она функции социального благосостояния или же ведет к согласию, – а исходя из того, насколько успешно она позволяет людям управлять властными отношениями (мерилом тут выступают поощрение широкоохватного участия и минимизация господства). А этот вопрос носит по сути компаративный характер. Во-вторых, упор на властных отношениях побуждает нас отказаться от еще одной разновидности дихотомичного мышления: о самой демократии. Способы управления властными отношениями могут быть более либо менее демократичными. При таком подходе требуется определить, сколько демократии возможно и желательно в данной конкретной ситуации, что особенно важно в условиях, когда цена демократизации властных отношений выражается в других благах. Одно из главных достоинств далевской идеи о полиархии заключается в том, что она переводит вопросы о демократии из разряда таких, которые требуют ответа “да” или “нет”, в разряд требующих ответа “больше” или “меньше”_12_. В-третьих, при ориентированном на властные отношения подходе преодолевается разрыв между нормативными теориями демократии и эмпирической политологической литературой по этим сюжетам. Теоретики демократии зачастую обращали слишком мало внимания на эту литературу, отрывая свои рассуждения от земных реалий и в итоге заставляя большинство других себя игнорировать.

Даже если теоретики и поднимают первые два вопроса, невнимание к практическому опыту способно привести к искажению результатов. К примеру, Дж.Бьюкенен и Г.Таллок [Buchanan, Tullock 1963], отвечая на вопрос “сколько демократии?”, указывают, что ее преимущества должны взвешиваться относительно другого полезного времяпрепровождения. Требование высокой степени согласия, пишут они, позволяет людям защищать свои интересы, но это отнимает время, которое могло бы быть потрачено на другую деятельность. В связи с этим они предлагают скользящую шкалу: чем важнее для вас вопрос, тем скорее вы станете поддерживать право вето, настаивая на единогласии или чем-то близком к нему. В вопросах же, которые значат меньше, разумнее пойти на риск поражения в любом конкретном голосовании, согласиться с принципом большинства и снизить издержки принятия решений. Демократия, таким образом, лучше всего подходит для проблем, которым придается умеренное значение. Проблемы, имеющие высокую значимость, должны быть выведены за ее пределы, тогда как решение второстепенных вопросов было бы оптимально делегировать администраторам. Однако Бьюкенен и Таллок – не приводя никаких тому доказательств – исходят из того, что люди больше всего дорожат стандартным набором либертарных гарантий. Именно его, по их мнению, и следует оградить от изменений посредством правила квалифицированного большинства или даже единогласия. Если поставить данный постулат под сомнение, сомнительными окажутся и все их субстантивные (сущностные) заявления.

Но издержки пренебрежения реальной политикой еще серьезнее, в чем можно убедиться, если более тщательно проанализировать вопрос “в сравнении с чем?”_13_ Даже если бы нам было известно, какие проблемы люди считают самыми важными (что подразумевает отчаянно смелое предположение, что у них имеется всеобщее согласие на сей счет), то с какой же стати полагать, что они захотели бы вывести данные  проблемы за пределы демократии, настаивая на принципе квалифицированного большинства или единогласия? Это может иметь смысл лишь в случае, если принять, как то делают Бьюкенен и Таллок, надуманную посылку, предположив некую дополитическую ситуацию, где отсутствует коллективное действие, а затем попытаться определить, какой принцип принятия решений выбрали бы люди, дабы свести к минимуму вероятность того, что их предпочтения окажутся в будущем до такой степени нарушены, что они согласятся отойти от дополитического состояния. Но, как отмечали Б.Бэрри, Д.Рей и др., при отказе от этих надуманных допущений нет никаких оснований рассматривать принцип единогласия в качестве адекватного выбора в пользу бездействия, поскольку он поощряет сохранение статус-кво [см. Barry 1990; Rae 1969: 40-56; Taylor 1969: 228-231]_14_. В реальном мире текущей политики – если я исхожу из того, что моя готовность равно отвергнуть или поддержать некую конкретную политическую меру не связана со степенью ее соответствия статус-кво, – логично предпочесть принцип большинства или нечто близкое к нему. Прежде чем говорить о желательности создания условий, благоприятствующих сохранению, а не изменению существующего положения вещей, следовало бы, по меньшей мере, выяснить, кому оно выгодно и кому наносит ущерб _15_.

Подход [к оценке демократии] в логике вопроса “в сравнении с чем?” предполагает и более прагматичный вопрос – не о том, “быть или не быть коллективному действию”, а о том, “какого рода коллективное действие?” То есть мы рассматриваем властные измерения различных режимов, предполагающих коллективное действие, сопоставляя их между собой. Либертарно настроенные комментаторы – возможно, в силу своей привычки мыслить в терминах общественного договора – часто пишут так, словно отсутствие коллективного действия есть вариант осмысленного выбора в обществах, где, между тем, имеются частная собственность, принудительное обеспечение соблюдения договоров и классический набор негативных свобод. Как, однако же, подчеркнули недавно С.Холмс и К.Санстайн [Holmes, Sunstein 2000], все это – дорогостоящие институты и для их функционирования необходим эффективный коллективный контроль. Либертарный конституционный проект – это основанный на коллективном действии режим, который поддерживается государством и финансируется за счет непропорционального скрытого налога на тех, кто предпочел бы альтернативное устройство.

Литература о делиберативной демократии столь же уязвима. Если отвлечься от уже упоминавшихся концептуальных трудностей, то, вследствие пренебрежения вопросом “в сравнении с чем?”, делиберативная схема выглядит лучше, чем должна была бы. К примеру, адепты делиберативной демократии, такие как Э.Гутман и Д.Томпсон [Gutmann, Thompson 1996] или Б.Аккерман и Дж.Фишкин [Ackerman, Fishkin 2000], доказывают преимущества делиберативных механизмов, ссылаясь на то, как мало они практикуются в современной [американской] политике, где “правят был” рассчитанные на внешний эффект кампании, осуществляемые на телевидении, и политическая реклама. Однако политика вербальных приманок и кампании, дирижируемые СМИ, вполне могут быть следствием той огромной неприязни, с какой американцы относятся к выборам, финансируемым из государственного бюджета, и, соответственно, того влияния, которое оказывают на политику денежные средства частных лиц. Надо думать, такое положение сохранилось бы и в мире расширенных делиберативных институтов, учитывая, что в 1976 г. Верховный суд [США] объявил регламентирование политических расходов противоречащим Конституции вмешательством в свободу слова_16_. Всякая заслуживающая внимания защита делиберативной демократии в американском контексте должна была бы продемонстрировать, за счет каких механизмов делиберативные институты окажутся хоть сколько-нибудь менее (по сравнению с существующими) извращены теми, кто располагает ресурсами, позволяющими контролировать повестки дня и влиять на процесс принятия решений, и, кроме того, показать, что такая демократия оправдала бы свои издержки. Вдумаемся, к примеру, в предложение о проведении за неделю до общенациональных выборов “дня обдумывания”, когда каждому бы выплачивалось по 150 долл., чтобы он явился в местную школу или в центр своей общины, где такое “обдумывание” будет происходить. По подсчетам авторов предложения [Ackerman, Fishkin 2000: 29], это обошлось бы обществу в 15 млрд. долл., не считая косвенных издержек для экономики. Трудно уразуметь, какую пользу принесет столь крупная трата средств, когда кандидаты отобраны, платформы определены, группы интересов развернуты и избирательные фонды истрачены. А будь эти 15 млрд. долл. израсходованы на поддержку едва оперившихся третьих партий или на государственное финансирование избирательных кампаний, они бы смягчили многие из тех патологий, которые заставляют требовать большего обдумывания_17_.