Верхняя палата в условиях бикАМЕрллизмл в России в пгриод с 1906 по 1917 год 27

необходимо учесть разнообразные факторы для того, чтобы реализация решения была достаточно эффективной. Один человек это сделать не в состоянии. Государственный же совет состоял из квалифицированных и опытных управленцев. Кроме того, в Государственный совет назначались безусловно лояльные императору лица. Поэтому ничего нет удивительно­го в том, что самодержцы часто соглашались с мнениями (именно так официально именовались акты Государственного совета), одобренными большинством членов данного органа, и утверждали предлагаемые им проекты. При этом вплоть до 1906 года Государственный совет оставался совещательным органом в структуре абсолютистского государства. Не совсем понятен аргумент, выдвигаемый против такого подхода к Государ­ственному совету А. П. Бородиным, когда он пишет: «Трудно совместить с представлениями о Гос. Совете как "учреждении абсолютистской монар­хии" и долгий срок его существования»¹⁵. Сама по себе длительность су­ществования какого-либо органа не может непосредственно говорить о его сущности.

И все же Государственный совет существовал и активно действовал не только в периоды либерализации, но и во время царствования тех монар­хов, которые не очень-то хотели с ним считаться. К справедливому выводу о том, что с течением времени Государственный совет укреплялся, пришел в своих исследованиях и А.П.Бородин¹⁶. Усложняющееся государственное управление требовало для своей эффективной реализации и квалифициро­ванного подхода к решению насущных задач, и коллективной выработки принимаемых решений.

Учитывая все вышесказанное, неудивительно, что именно Государ­ственный совет институционально был взят за основу для преобразования его в верхнюю палату создаваемого парламента. В Государственном сове­те накопился опыт рассмотрения и разработки вопросов, которые обычно решаются парламентами или отдельными их палатами. Обратим внима­ние на характеристику, которую дал В.О.Ключевский Государственному совету (до реформы 1906 года): «…Совет нельзя назвать простой машиной для изготовления законопроектов в заранее предназначенном смысле: он разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по собственному разуму "пользуется своею свободою мнений", по выраже­нию закона. Но, с другой стороны, его нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных законодательных собраний… На Западе закон есть политическая сделка двух властей — короны и законодательного собрания; у нас он есть воля одной верховной власти, но обыкновенно вну­шаемая Советом, что и выражается в самой формуле высочайше утверж-

15

24 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

17

идет о приемлемости для страны революционной. По-видимому, стремле­нием к такой приемлемости хотя бы для части политических сил, высту­павших с демократических позиций, и объясняется решение творцов ре­формы Государственного совета (а они все были убежденные монархисты) о переходе к выборности половины его членов. Ведь можно было сделать Государственный совет верхней палатой парламента, сохранив назначае­мость всех его членов. Даже сегодня существуют в ряде государств, при­знаваемых демократическими, парламенты, верхняя палата которых це­ликом назначается главой государства. Существовали такие парламенты и в начале XX века. Но в России в условиях революционного подъема ле­гитимность Государственному совету (в глазах хотя бы части демократи­ческих сил) могла обеспечить только выборность пусть не всего, а поло­вины состава этого органа, пусть путем не всеобщих, но все же выборов. При этом в отношении числа назначаемых царем членов Государственно­го совета было установлено ограничение: их не могло быть более полови­ны всего состава. Обнаружилось, однако, что число членов действующего (то есть дореформенного) Государственного совета превышает планируе­мое число членов будущего Государственного совета. Тогда решили разде­лить назначенных членов Государственного совета на присутствующих и неприсутствующих, то есть на тех, кто будет принимать участие в работе верхней палаты парламента, и на тех, кто, будучи членом Государствен­ного совета, принимать участия в его работе не станет. За императором было оставлено право объявлять каждый год список присутствующих членов этой палаты. Таким образом, государь мог, не отзывая из состава Государственного совета назначенных им лиц, реально избавляться от недеятельных или недостаточно лояльных ему парламентариев. Именно поэтому демократически настроенная общественность выступала против этого дискреционного права царя перетряхивать ежегодно назначаемую часть членов Государственного совета, так как это усиливало влияние царя на деятельность верхней палаты и мешало создавать устойчивые коали­ции с участием не только избранных, но и назначенных членов Государ­ственного совета, что представлялось необходимым для парламентской работы.

В то же время если введение парламента в России и выборности части членов верхней его палаты было уступкой демократическим силам в усло­виях революции, то превращение в 1906 году Государственного совета в верхнюю палату парламента в том виде, как это было сделано, носило ан­тидумский, контрреформаторский характер.

Идея реформы Государственного совета (причем изначально как анти­теза Думе) возникла в июне 1905 года. Тогда Совет министров в ходе об­суждения булыгинского проекта обнаружил, что тот имеет «сходство с конституционным строем», что противоречило многократно высказывае­мой воле императора Николая II сохранить самодержавие незыблемым и

26 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

его прямому указанию, чтобы проект не имел последствием «конституци­онный образ правления». Стало вполне очевидным, что с учреждением Думы значительно изменятся условия осуществления власти в стране, причем не столько в силу определенных формулировок закона, сколько в результате деятельности выборного органа. В связи с этим Совет минист­ров поручил Д.М. Сольскому (который в 1905 году был председателем Государственного совета, а до этого уже достаточно долго находился в его составе и возглавлял департамент экономии) «заняться вопросом о пре­образовании Совета для согласования деятельности обоих законосовеща­тельных учреждений». Цель определила все содержание реформы: роль Государственного совета как верхней палаты, личный состав и способы его формирования, его права и место среди других высших государственных институтов. 20 февраля 1906 года был утвержден закон, осуществивший реформу Государственного совета. Позже его положения вошли в Основ­ные государственные законы Российской империи.

Видя, что в лице Государственного совета царское правительство при­готовило «узду» для и так избираемой невсеобщими, непрямыми и нерав­ными выборами Государственной думы, оппозиционные самодержавию силы стали добиваться скорейшего упразднения Государственного совета. Наиболее резкие оценки ситуации, сложившейся в связи с реформой Го­сударственного совета, давали большевики: «Закон 20 февраля, превра­щающий Государственный совет в верхнюю палату, еще больше ухудшает положение о Думе, стараясь окончательно свести ее на роль бессильного совещательного придатка к самодержавной бюрократии»²³.

Половина (уже нового) Государственного совета избиралась по куриям: от губернских земских собраний — 34 члена; от съездов землевладельцев в неземских губерниях — 22; от дворянских обществ — 18; от православ­ной церкви — 6; от Академии наук и университетов — 6; от организаций торгового купечества — 6; от организаций предпринимателей-промышлен­ников — 6 членов. Таким образом, всего выборная часть Государственная совета в полном составе насчитывала 98 членов. По общему правилу, срок полномочий выборных членов Государственного совета составлял 9 лет, причем каждые три года в указанных куриях переизбиралась одна треть состава. Единственное исключение было установлено для земских собраний и съездов землевладельцев. Поскольку срок полномочий гу­бернских земских собраний был три года, то считалось, что они не могут выбирать представителей на большее время, чем длятся их полномочия. Поэтому они избирались на три года и выбывали все одновременно. Съезды землевладельцев избирали членов Государственного совета в тех губерниях и других частях России, где не было земств, поэтому для из­бранных ими членов Государственного совета был установлен такой же

23

срок полномочий, как и для членов этой палаты от земских собраний. В 1912 году в статью 17 Учреждения Государственного совета было внесено дополнение, согласно которому Сейм Финляндии мог избирать двух членов этой палаты, однако Сейм указанным правом так и не воспользовался.

Как мы видим, принципы формирования Государственного совета от­личались от принципа образования Государственной думы (срок полномо­чий депутатов Государственной думы составлял 5 лет, а перевыборы всех депутатов проводились одновременно). Выборы Государственной думы хотя и не были всеобщими, равными и прямыми, но проводились по террито­риальному принципу. Государственный же совет наполовину назначался императором и наполовину избирался от организаций.

Как уже отмечалось, для нормального функционирования двухпалат­ного парламента необходимо, чтобы при формировании его палат исполь­зовались разные принципы. Принцип формирования законодательного органа (или его части) из представителей, избранных в некоммерческих организациях, именуется обычно в настоящее время корпоративным. Этот принцип наиболее широко применялся в фашистской Италии (после 1928 года и до 1944 года) и Португалии (по Конституции 1933 года до 1974 года). В Италии Национальный корпоративный совет, состоявший преимущественно из представителей объединенных в конфедерации офи­циальных профессиональных союзов рабочих и организаций предприни­мателей, участвовал в законодательном процессе совместно с двухпалат­ным парламентом. В Португалии Корпоративная палата, включавшая представителей объединенных в одни организации синдикатов рабочих и союзов работодателей, муниципальных органов, творческих союзов, выс­ших учебных заведений и т. п., выносила рекомендации по законопроектам, которые передавались на рассмотрение Национального собрания. Но не только в фашистских государствах использовался корпоративный принцип формирования органов, участвовавших в законодательном процессе.

В СССР, например, в 1989 году был избран Съезд народных депутатов (по закону 1988 года), одна треть членов которого (750 человек) была из­брана по установленным нормам от Коммунистической партии и обще­ственных организаций. В таком составе Съезд проработал до ликвидации Советского Союза в 1991 году. Однако широкого распространения (преж­де всего в демократических государствах) корпоративный принцип не по­лучил. Конечно, некоммерческие организации являются выразителями определенных интересов в обществе, однако в условиях демократии не­коммерческих организаций может быть великое множество и нормы пред­ставительства, обеспечивающие всем равные возможности, установить практически невозможно. Поэтому в демократических государствах негосу­дарственным некоммерческим организациям предоставлена возможность для лоббирования своих интересов, а формирование законодательных ор­ганов осуществляется, как правило, на иных принципах.

28 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

При выборах членов Государственного совета применялся и повышен­ный по сравнению с выборами депутатов Государственной думы возрастной ценз пассивного избирательного права. При выборах депутатов Государ­ственной думы возрастной ценз составлял 25 лет, а при выборах членов Государственного совета — 40 лет. По всем остальным параметрам избран­ным в члены Государственного совета могло быть лицо, имевшее право быть избранным депутатом Государственной думы. Была законодательно закреплена несовместимость должностей депутата Государственной думы и члена Государственного совета.

В России творцы реформы 1906 года хотя и остановились на избрании половины Государственного совета по корпоративному принципу, но были озабочены в первую очередь обеспечением численного превалирования в этой палате дворянства, поскольку именно данное сословие рассматрива­лось как надежная опора трона. Об этом свидетельствуют документы царскосельских совещаний, на которых обсуждались планы и законопро­екты, реформировавшие Государственный совет. Все говорит о том, что власть имущие в начале XX века цеплялись за старый, отживший свое сословный строй и не были способны к перестройке монархии на консти­туционный, буржуазный лад. В силу этого монархия в России была обре­чена на ликвидацию, она не поспевала в начале XX века за меняющимися условиями и потребностями жизни.

Выборные члены Государственного совета получали на время сессии суточное содержание (25 руб.), а также раз в год средства на путевые издер­жки. Содержание выборных обходилось казне в сумму порядка 650 тыс. руб. в год. Оклад же назначенных членов Совета определялся всякий раз и в каждом отдельном случае царским решением. Например, в 1906— 1917 годах 56 человек получали по 10 тыс. руб. в год, 32 — по 12 тыс., 28 — по 18 тыс., один — 22 тыс. и т.д. Испрашивались также единовремен­ные пособия.

Анализ состава назначенных и выборных членов Государственного со­вета в первую сессию (27 апреля — 10 июля 1906 года) показывает, как были реализованы планы, которые строили творцы реформы Государ­ственного совета. В частности, довольно сложно проходил процесс назна­чения членов Государственного совета. Ведь почти четверть членов (25 из 109) дореформенного Совета по возрасту и состоянию здоровья не при­сутствовали на заседаниях, а из заседающих в общем собрании лишь 15, как утверждал С. Ю. Витте, были способны произносить речи. Необходимо было сделать Государственный совет не только в целом лояльным самодер­жавию, но при этом и работоспособным.

К началу первой сессии присутствующими членами Госсовета были назначены 90 человек; в ходе сессии — еще 8. Таким образом, на 10 июля 1906 года было, как и положено, 98 присутствующих, из которых 9 — ми­нистры и главноуправляющие (то есть руководители таких ведомств, как

1.2. Верхняя палата в условиях бикАМЕрллизмл в России в пгриод с 1906 по 1917 год 29

главные управления, действовавшие наряду с министерствами). Назна­ченная половина Государственного совета состояла из чинов только пер­вых четырех классов. При этом военные составляли 25,5 %, гражданские лица — 55,1 %, придворные — 19,4 %. Среди них были 2 кавалера ордена Святого Андрея Первозванного, 9 генерал-адъютантов, 16 статс-секре­тарей и 39 сенаторов. 90 членов, или 91,8 %, были потомственными дво­рянами, в том числе 24 — титулованными. 61 присутствующий являлся землевладельцем и лишь 34 не имели недвижимого имущества. Доля чле­нов в возрасте 60 лет и старше составляла 62,2 %. По вероисповеданию распределение было следующим: православные составили 85,7 %, или 84 человека, 5 членов причисляли себя к лютеранам, 8 — к евангелическо-лютеранскому вероисповеданию, один — к евангелическо-реформатор-скому. Назначенные члены Государственного совета имели высокий для своего времени образовательный уровень: 82,6% (81 член) имели выс­шее образование, из них 56 человек — высшее юридическое, 14 — среднее и 3 — домашнее. Среди них было 2 почетных академика, член-корреспон­дент, 7 профессоров, магистр.

Выборная часть Совета в этот же период состояла из 97 членов, из ко­торых 80,4 % были потомственными дворянами, из них 13 — титулован­ными. Значительно больше среди выборных было землевладельцев — 83, или 85,5 %, в том числе крупных (владевших свыше 1 тыс. десятин). Вдвое больше было и владельцев предприятий (37), но почти в 6 раз меньше было не владеющих недвижимым имуществом — 6 человек (6,2 %). Кроме того, состав выборных был моложе назначенных: удельный вес возрастов моложе 60 лет составил 77,3 %. Православные же составляли 73,2 %. Уступала выборная половина Совета по уровню образования (лишь 75,2 % были с высшим образованием) и в чинах (74,2 % имели какой-либо чин, из них третьего класса — 11 человек, четвертого — 25, пятого — 19). Ко­нечно же, выборные были не так близки к верхним эшелонам власти. Тем не менее выборные оказались в большинстве своем, по оценке А. А. По-ловцева, «не революционерами, а весьма благомыслящими людьми»²⁴. В дальнейшем состав Государственного совета менялся, однако отнюдь не радикальным образом.

Если же охарактеризовать состав Государственного совета за весь пе­риод его существования (то есть всего за 11 лет), то совершенно отчетливо видно, как соотношение политических сил внутри монархического блока и стремление творцов реформы Государственного совета решить поставлен­ные перед собой задачи обусловили ярко выраженный дворянский характер верхней палаты российского парламента. С апреля 1906 года по февраль 1917 года в его составе был 431 член: 202 назначенных к присутствию и 229 выборных, из них потомственными дворянами было свыше 90 %

24

70 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

назначенных и около 84 % выборных²⁵. Число членов Государственного со­вета недворянского происхождения росло медленно, как и тех, кто не вла­дел недвижимостью. Однако относительно высокой была доля лиц с вы­сшим юридическим образованием: их в разные сессии было от 44 до 50 % от общего числа членов Совета. Среди них были такие выдающиеся лич­ности, как А. Ф. Кони, Н. С. Таганцев, В. И. Сергеевич.

Следует отметить, что объединение членов Государственного совета в группы (а это реально влияло на политические процессы как в самой этой палате, так и вне ее) происходило не по сословному принципу, а на основе идеологической близости и сходства взглядов на решение тех или иных задач, причем в объединениях членов Совета участвовали не только из­бранные, но и назначенные парламентарии. Это является еще одним под­тверждением того, что сословность к этому времени уже отжила свое, а развивающийся в России капитализм проявлялся и в политической сфере, подталкивая процесс становления парламентаризма, характерного для но­вой эпохи. Стремление во что бы то ни стало удержать устаревшие формы организации политических процессов, ставка на дворянство как опору тро­на только усугубляли кризис царизма в данный период.

Сформировавшаяся раньше всех в Государственном совете так назы­ваемая академическая группа, состоявшая из 9 членов кадетской партии, действовала непосредственно под руководством ее ЦК и вполне в ее духе. Своей основной целью группа полагала реформирование или ликвидацию Государственного совета, для чего следовало «удерживаться от осущест­вления инициативы внесения законопроектов» в Совет. Позже группа ста­ла «менее кадетской» по своему составу, однако ввиду малочисленности не играла весомой роли; в 1913 году она была переименована в «прогрес­сивную». Лишь в годы Первой мировой войны ряды этой группы попол­нились.

Группа правых была с самого начала довольно многочисленной: к кон­цу первой сессии в ней насчитывалось 43 члена, из них 28 назначенных и 15 выборных от дворянских обществ, белого духовенства и земских со­браний. В подавляющем большинстве это были потомственные дворяне, крупнейшие земле- и домовладельцы. Правые, несмотря на то что они не выработали программного документа, имели ясную позицию, определяв­шуюся ярым неприятием революционных перемен и идеей «беспощадно­го подавления» всего революционного. Впрочем, при всей сплоченности группа была не до конца последовательной: признавая незыблемость са­модержавия, правые главной причиной смуты называли «слабейшего из царей».

25