Беззаконие или столкновение правовых систем?

В начале XIX в. система земельной собственности в Соединенных Штатах была в полном раздрае. Существовавшие законы о собственности и враждующие законодатели только усугубляли кризисное положение переселенцев. В своем плодотворном анализе деятельности скваттеров и законов о земле Пол Гейтс утверждает, что закон способствовал «росту судебных расходов на прояснение прав собственности, на выселение с земли соперников и на защиту участков от вторжения нахрапистых поселенцев». Если при этом учесть еще «судебные сборы и высокий процент по ссудам», неадекватность закона превращалась в «источник постоянной угрозы надежности вложений и держала тяжущиеся стороны в состоянии постоянной неуверенности»⁷³.

Легко представить, что поселенцы чаще всего не имели должным образом оформленных прав на землю и, как правило, вынуждены были договариваться не с одним, а с двумя владельцами; но даже после того как им удавалось купить землю и сколько-нибудь обустроить ее, оставалась немалая вероятность того, что возникнет еще кто-либо, имеющий «преимущественное право» на этот участок, и затеет иск о выселении⁷⁴. Иностранный путешественник, побывавший в Кентукки в 1802 г., замечает, что где бы он ни остановился, всюду хозяин дома выражал сомнения в том, что его соседи занимают свои участки по законному праву⁷⁵.

В 1785—1890 гг. конгресс Соединенных Штатов, постоянно ссылаясь на идеалы Джефферсона — вся земля должна принадлежать гражданам, принял более 500 различных законов, направленных на реформирование системы земельной собственности. В итоге возникли чрезвычайно усложненные процедуры, зачастую препятствовавшие реализации этого идеала. Ситуация усугублялась еще и тем, что отдельные штаты создавали свои законы о собственности и распределяли земельные фонды в интересах главным образом богатых землевладельцев. В результате попытки перестроить систему собственности только обостряли земельный кризис, а поселенцам оставалось лишь с еще большей подозрительностью относиться к законности и надежности своих прав на землю. Современник земельной реформы в Кентукки писал о ней: «Многие поселенцы рассчитывали, что именно этот хаос защитит их владения... [а потому], как правило, люди не заявляли о своих правах, чтобы не навлечь на себя уплату изрядных штрафов»⁷⁶. В XVIII и начале XIX в. «прежние проблемы были решены, но возникли новые. Определение прав собственности стало хронической проблемой... [поскольку право превратилось] в концепцию более эфемерную, чем географическая долгота, более бесформенную, чем гнилой пень. Права собственности порождали не меньше сутяжничества и затруднений, чем стародавние феодальные права»⁷⁷. Попросту, правовые установления Соединенных Штатов не совладали, в самом глубоком смысле этого слова, с растущим потоком переселенцев.

К 1820 г. система земельной собственности в США была уже в таком беспорядке, что член Верховного суда Джоузеф Стори написал: «По-видимому, нужна смена нескольких поколений, чтобы все тяжбы, порожденные [нашими законами о собственности], разрешились... Им суждено вовеки остаться не расшифрованным до конца экзотическим построением, которое станет предметом изучения и толкования, как если бы это были законы какой-то иностранной державы»⁷⁸. По мнению судьи Стори, ирония заключалась в том, что Соединенные Штаты представляли собой «не дряхлое консервативное общество, а новое государство, возникшее на периферии [древней] правовой традиции»⁷⁹.

Законы США стали настолько неудобными, что превратились в главный камень преткновения для поселенцев, желавших узаконить свои права на землю и таким образом избавиться от статуса скваттеров. У них остался единственный выход — создавать собственные «законы» на основе слияния английской правовой традиции, возникших в Америке правовых норм и собственного здравого смысла. Результатом стала «множественность законных прав собственности»⁸⁰, определенных в двух разных правовых и экономических системах, одной — кодифицированной и отраженной в своде законов, другой — применяемой в житейской практике. В итоге Соединенные Штаты начали жить в рамках плюралистической правовой системы, в которой многие права и отношения собственности определялись внелегальным правом.

Политическую элиту страны раздирали, с одной стороны, приверженность закону, с другой — симпатии к переселенцам, которым не находилось место в рамках этого закона. Речь Томаса Джефферсона отлично выражает всегдашнюю двойственность отношения политиков к внелегальному праву. «[Эти установления] были настолько разнообразными... что для их определения нельзя было применить никакие утвердившиеся принципы права или справедливости; многие из них строились на нормах и обычаях, возникших именно в этом округе, основывались на чисто индивидуальных методах передачи [прав], а поскольку они являлись составным элементом почти каждого титула собственности, их невозможно было полностью игнорировать (выделено де Сото. — Ред.).)»⁸¹.


Борьба с бесправием: политика штатов

У американских политиков было три возможности выбора. Они могли по-прежнему пытаться игнорировать внелегалов или мешать им, время от времени нехотя делая уступки, или включиться в борьбу за права внелегалов. Судя по тому, что в первые 60 лет XIX в. в Соединенных Штатах распространились законы, признававшие право на землю за тем, кто ее обустроил*, можно сделать вывод, что политики все в большей степени склонялись к поддержке внелегалов. История принятия этих законов в Соединенных Штатах — это история подъема внелегалов как политической силы.

Поворот случился в новом штате Кентукки, где система собственности, как и во многих других штатах, пребывала в состоянии полного беспорядка. Губернатор жаловался, что у него сумма заявок на землю втрое превышает площадь самого штата. Историк Пол Гейтс доказывает, что причина этого в том, что между 1797 и 1820 гг. законодателям приходилось учитывать интересы своих внелегальных избирателей. Результатом стали «два великих принципа справедливости, зафиксированные в статутном
* Occupancy law — «право заимки».
праве Америки: право занявшего землю... на плоды обустройства и право поселенцев, осевших на частной земле, не вызывавших в течение семи лет ничьих возражений и плативших налоги, на простое и ясное право собственности на свою землю, независимо от возможного наличия альтернативных прав на этот участок»⁸². Но значение закона штата Кентукки не сводится к вкладу в правовую доктрину; главное было в явном возрастании политической власти пионеров. Давление внелегальных поселенцев на своих выборных чиновников было таким, что принудило бы правительства многих штатов отвергнуть решения Верховного суда США, враждебные к многочисленному внелегальному населению страны.

В 1821 г. Верховный суд объявил неконституционным закон штата Кентукки о «праве заимки»⁸³. Решение было вынесено в связи с тяжбой между наследниками богатого землевладельца Джона Грина и Ричардом Биддлом, скваттером, который незаконным образом поселился на его земле. Спорный участок земли первоначально принадлежал штату Вирджиния, а потом стал частью Кентукки. В процессе «Грин против Биддла» Верховный суд, сославшись на право собственности, установленное в соответствии с прецедентами английского обычного права, отверг закон штата Кентукки о праве собственности, создаваемом фактом возделывания земли⁸⁴.

Это решение открыто поддержало тех, кто обладал легальными правами собственности на обрабатываемую ими землю. В решении Верховного суда было сказано, что закон штата Кентукки «есть проявление несправедливости и тирании, потому что вынуждает законного собственника земли платить не только за действительное обустройство земли и принимать на себя не только расходы, приведшие к реальному увеличению ее ценности, но и расходы, осуществленные временным пользователем ради кажущегося улучшения, диктуемые его собственным вкусом, подчиняющимся в том числе личной прихоти и капризу»⁸⁵. После повторного слушания дела в 1823 г. Верховный суд подтвердил свое первоначальное решение, подчеркнув, что признание права собственности за тем, кто возделывает землю, лишает «законного собственника земли возможности получать выгоду от аренды и прибыль, которая целиком достается ее временному пользователю».

Политики, опиравшиеся на поддержку внелегальных избирателей, подвергли эти решения Верховного суда жестокому разносу, назвав их «самым разрушительным» и «опасным» для благоденствия граждан Кентукки⁸⁶. Верховный суд мог бы и не обратить внимания на новые политические и правовые реалии, набиравшие силу на стремительно уходивших к Тихому океану западных границах страны, но политикам западных штатов достаточно было выглянуть в окно, чтобы понять, как быстро меняется страна. Это были первые десятилетия XIX в., когда десятки тысяч отважных переселенцев, с превеликими трудностями переваливших Аппалачи, обустраивались на плодородных девственных землях новых штатов. Население США удваивалось каждые 20 лет. В 1620 г. все население британских колоний в Северной Америке составляло примерно 5 млн человек. К 1860 г. население США превысило 30 млн. Пятьдесят процентов американского населения жило к западу от Аппалачей.

Новые поселенцы хотели, чтобы суды признали их права на приобретенную собственность⁸⁷. Поэтому массовость политических и судебных протестов на решение Верховного суда в деле «Грин против Биддла» явилась серьезным успехом внелегалов, которые сразу же перешли в наступление. В глазах множества политиков и газетчиков Верховный суд оказался злодеем. Одна местная газета писала о «предательском поведении» судей, угрожающих «ликвидацией» прав «чужаков и недавних поселенцев»⁸⁸. В разгар скандала, вызванного решением суда, влиятельный политик из Кентукки Ричард М. Джонсон, выступая в Сенате, заявил, что это решение «опрокинет целенаправленную политику [штата Кентукки]... а если оно утвердится, последствия будут ужасающими, потому что возникнет лавина судебных тяжб в делах, решенных уже годы назад, и ситуация с совершенно законной земельной собственностью окажется крайне запутанной»⁸⁹. Генри Клей, еще более влиятельный сенатор от штата Кентукки, долгое время бывший противником расширения прав скваттеров, признал свою прежнюю неправоту: «Они строят дома, выращивают фруктовые сады, огораживают поля, обустраивают землю и воспитывают детей. Тем временем накатывает новая волна переселенцев, благоустроенные ими фермы растут в цене... они продают их пришельцам с большой выгодой и уходят дальше на запад... Вот таким образом тысячи и десятки тысяч день за днем улучшают свое положение и укрепляют благосостояние своих семей»⁹⁰. Как губернатор, так и законодатели штата Кентукки подняли свой голос против решения Верховного суда⁹¹.

С первого же дня своего существования Верховный суд подвергался нападкам политиков, противившихся авторитету элитной группы судей, которых никто на этот пост не выбирал. В ходе этого экстраординарного конфликта судьи штата Кентукки также отвергли решение Верховного суда. Разбирая два года спустя аналогичное дело, судья штата заметил, что не может следовать решению Верховного суда в процессе «Грин против Биддла», потому что тогда «решение было принято голосами всего трех судей из семи, составляющих Верховный суд Соединенных Штатов, а решение, не поддержанное большинством судей, не может рассматриваться как конституционная норма»'¹². В 1827 г. другой судья штата отверг это решение Верховного суда, подчеркнув, что «право людей на занимаемую и возделываемую ими землю было признано в слишком большом числе случаев»⁹³.

Под влиянием волны возмущений, порожденной решением по делу «Грин против Биддла», западные политики и демократы со всей страны начали по-другому воспринимать растущую группу своих избирателей-скваттеров. Они перестали быть «вонючими правонарушителями», которые нагло захватывают лучшие земли страны, и превратились в «доблестных пионеров», неустанно работающих над ее развитием. К тому же они были и потенциальными избирателями⁹⁴. Симпатизировавшие им политики начали атаку на систему прав собственности. Конгрессмен от штата Канзас подчеркивал, что «по всему штату поселенцы размещались на казенных землях, трудились над их обустройством, платили налоги, а потом решением министра внутренних дел под тем или иным предлогом были согнаны со своих участков, причем безо всякой компенсации»


Борьба с бесправием: политика федерального центра

В самый разгар споров по поводу решения Верховного суда в деле «Грин против Биддла» Эндрю Джексон, герой войны 1812 г. против Британии и деятельный защитник прав пионеров, почти победил в борьбе за пост президента США. Четырьмя годами позже он добился своего и стал президентом. За два срока его правления, когда был отброшен имущественный ценз на участие в выборах и занятие выборных должностей, когда страна покрылась сетью бесплатных средних школ, уголовный кодекс был значительно смягчен и были закрыты долговые тюрьмы, симпатии общества к движению за права скваттеров возросли. Одновременно возросла неприязнь к судьям и прокурорам, которых стали воспринимать как пособников богатых и власть имущих⁹⁶.

В 1830 г. страна состояла уже не из 13, а из 24 штатов, среди которых было семь западных, и представители последних в Вашингтоне горой стояли за интересы скваттеров. Южным и северным штатам, конкурировавшим за поддержку этого все более влиятельного политического блока, приходилось занимать все более прозападные позиции⁹⁷. Западные штаты, с их большим числом скваттеров, начали демонстрировать растущую политическую силу, и результаты оказались весьма впечатляющими. В 1834— 1856 гг. штаты Миссури, Алабама, Арканзас, Мичиган, Айова, Миссисипи, Висконсин, Миннесота, Орегон, Канзас и Калифорния в подражание штату Кентукки все как один приняли законы о праве на землю тех, кто ее обрабатывает, законы, уже отвергнутые решением Верховного суда по делу «Грин против Биддла»⁹⁸. Пол Гейтс утверждает, что «ни одно решение Верховного суда не было с таким единодушием отвергнуто решениями законодательных и судебных органов штатов, не подверглось такому унижению в результате неспособности федеральных судов опереться на это решение как на прецедент и, наконец, было опровергнуто никем не оспоренным решением конгресса обеспечить фактическим пользователям участков защиту федеральных судов в процессах, аналогичных делу "Грин против Биддла"»⁹⁹.

Наконец и Вашингтон почувствовал изменение ситуации. Если в 1806 г. Комитет по федеральным землям в своих собственных трудностях винил исключительно скваттеров, то в 1828 г. тот же самый комитет сообщил палате представителей, что американские скваттеры оказали ценные услуги обществу и заслуживают вознаграждения¹⁰⁰. Некогда презираемый скваттер превратился в того, кто «своей предприимчивостью и усердием создал в глуши дом для себя и своей семьи и заслужил этим награду. Он начал возделывать земли из общественных фондов и сделал привлекательными участки, до этого ничего не стоившие, и, если бы не произведенные им усовершенствования, они не смогли бы привлечь ни одного покупателя»¹⁰¹.

Члены конгресса приступили к разработке законодательства, которое могло бы облегчить поселенцам переход к легальному статусу¹⁰². Основой предложенного решения была правовая уловка, бывшая в колониальный период сущим спасением для скваттеров (с ней конгресс того времени неустанно боролся), — «преимущественное право» покупки. В 1830 г. коалиция конгрессменов западных и южных штатов провела общий закон о преимущественном праве на землю. Он касался «каждого поселенца или пользователя участков земли государственного фонда... который живет на нем и возделывает его в настоящий момент, в год тысяча восемьсот двадцать девятый»¹⁰³. Каждый скваттер получил право на покупку 160 акров земли, включая ту, которую он уже обустроил, по цене 1,25 дол. за акр. Деньги подлежали уплате до того, как участок выставлялся на публичные торги, а продажа или передача прав собственности была строго запрещена.

В 1832, 1838 и 1840 гг. конгресс возобновлял закон о преимущественном праве на землю. И всякий раз делалась попытка дополнительно укрепить права самых мелких скваттеров и одновременно предотвратить злоупотребление законом о преимущественном праве. Например, закон 1832 г. снизил минимальное количество земли, которое мог купить скваттер, со 160 до 40 акров.

К 1841 г. закон о преимущественном праве настолько утвердился, что конгресс принял общий закон, распространяющийся на будущие периоды. Закон 1841 г. касался не только реально нуждающихся в помощи скваттеров, но и «каждого человека... который в будущем поселится на земле государственного фонда»¹⁰⁴. При этом заселенный участок федеральной земли подлежал размежеванию, но затем и это положение было отброшено¹⁰⁵.


Борьба с бесправием: действия внелегалов

Хотя скваттеры в целом не имели возможности участвовать в политических и конституционных дебатах по поводу собственности, многие из них делали все мыслимое, чтобы закрепить за собой землю своих хозяйств; некоторые даже по два раза платили за приобретение одного и того же участка, а другие платили бешеные деньги адвокатам, чтобы те помогли легализовать права собственности на землю¹⁰⁶. Многим не хватало средств для легализации по закону, поэтому люди создавали внелегальные установления, позволявшие жителям западной границы приобретать и сохранять собственность. Закон оказывался в руках скваттеров, которые таким образом принуждали власти следовать за собой. Политикам потребовалось время для осознания того, что параллельно с законной системой собственности возникли аналогичные внелегальные системы, охватывавшие существенную часть национальных земельных владений. Нужна была правовая система, способная вместить самые разные способы определения, использования и распределения прав собственности.

Два примера позволяют проиллюстрировать процесс возникновения внелегальных организаций, служивших защите не признаваемых законом прав собственности: ассоциации претендентов на землю, распространившиеся на американском Среднем Западе в первой половине XIX в., и старательские регламенты горных округов, покрывших запад страны после открытия золота в Калифорнии. Для многих американских историков ассоциации претендентов на землю и старательские регламенты представляют собой, как писал Аллан Боуг*, «проявление способности первопроходцев к демократическим действиям»¹⁰⁷. Другие утверждают, что эти организации представляли собой «дымовую завесу, маскировавшую расхищение земли у настоящих владельцев»¹⁰⁸. Я не хочу участвовать в этом споре. В ассоциациях претендентов на землю и горных округах меня интересует возможность доказать, что в прошлом США внелегальные группы играли важную роль в формировании прав собственности и в повышении ценности земли. Хотя с чисто технической точки зрения все они были захватчиками чужого, эти скваттеры, по словам историка Доналда Пизани, обладали «законнической жилкой, коренившейся в убеждении, что... "простые люди" имеют больше прав определять и толковать законы, чем юристы»¹⁰⁹.
* Американский исследователь региональной экономической истории.
С этой точки зрения внелегальные организации выполняли ряд полезных функций — от ведения переговоров с правительством до регистрации собственности и прав, на которые претендовали скваттеры.

Ассоциации претендентов на землю

На американском Среднем Западе ассоциации претендентов на землю были созданы поселенцами для защиты от конкуренции со стороны спекулянтов. В штате Айова две ассоциации претендентов, к примеру, записали в уставах обязательство защищать собственность своих членов в течение двух лет после продажи земли¹¹⁰. Аллан Боуг отмечает, что «скваттер мог рассчитывать, что товарищи по ассоциации придут ему на помощь, если его собственности будут угрожать, и... что они сумеют отвадить спекулянтов, если те попробуют перебить его цену на земельном аукционе»¹¹¹. Историк штата Айова отмечает, что «когда настоящий поселенец, то есть тот, кому земля нужна была для немедленного строительства дома и обзаведения хозяйством, занимал участок на земле, облюбованной ассоциацией, его немедленно находили ее ищейки и предлагали на выбор либо тут же освободить участок, либо оплатить усилия по охране земли от чужаков». Если «поселенец не верил в то, что ассоциация уже застолбила участок за собой, ему тут же предъявляли одного или двух свидетелей, клятвенно подтверждавших обоснованность притязании»¹¹².

Эти ассоциации обеспечивали жесткие и примитивные правила справедливости. Местный священник как-то спросил члена ассоциации, что случится, если спекулянт умудрится перехватить их участок земли. Скваттер ответил: «Что ж, я убью его; и по соглашению между поселенцами меня будут защищать все, а если дело дойдет до суда, ни один присяжный не рискнет проголосовать за мое осуждение»¹¹³. Но, как правило, ассоциации собственников создавали по меньшей мере иллюзию справедливого разбирательства, собирали жюри из скваттеров и решали дело о притязаниях чужака, спекулянта, покусившегося на земли ассоциации. В одном округе штата Айова, где такой захватчик попытался занять вакантный второй участок, принадлежавший члену ассоциации, его «захватили два десятка серьезных и рассерженных мужчин» и «в течение часа» доставили на заседание жюри, составленного из поселенцев¹¹⁴.

Но функции ассоциаций претендентов на землю не ограничивались защитой земли от притязаний чужаков. Например, члены ассоциаций, «обычно скваттеры, первыми захватившие участки в определенном районе, договаривались о том, что не будут перебивать цены друг друга на земельном аукционе и помешают чужакам перехватывать землю у членов ассоциации»¹¹⁵. В преамбуле к уставу одной ассоциации претендентов на землю следующим образом формулируются ее задачи:

Поскольку мы с разрешения правительства поселились на его земле и вложили наше время и деньги в обустройство этих участков, мы считаем, что будет справедливо, если мы купим эти участки по законной цене. В то же время могут найтись люди, склонные помешать нашим правам и, таким образом, возбудить подозрительность, недовольство и смятение. Поэтому мы постановили, что, поскольку в нашем случае служить нам защитой может только сплоченность и готовность разрешать любые споры между собой в духе дружелюбия, идя на взаимные уступки и избегая всего, что могло бы стать источником подозрительности и недовольства, мы будем сознательно принимать решения создаваемых нами комитетов и поддерживать их в выполнении возложенных на них обязанностей¹¹⁶.

В этом документе особенно поражает сходство с «контрактами между поселенцами», которые и сегодня часто заключаются между группами скваттеров в странах третьего мира.

Каждая ассоциация претендентов на землю принимала свой устав, избирала действующих должностных лиц, разрабатывала правила принятия решений и процедуры регистрации и защиты прав собственности¹¹⁷. Например, устав ассоциации претендентов на землю округа Джонсон, штат Айова, устанавливал процедуры определения права собственности на землю, а также предусматривал избрание президента, вице-президента, писаря и регистратора, семи судей (причем пяти из них было довольно для формирования суда и проведения процесса), двух судебных исполнителей, облеченных правом приводить в исполнение решения ассоциации¹¹⁸. Согласно Аллану Боугу, историку этих айовских «клубов претендентов», их правила большей частью «определяли разрешенные размеры участков, методы маркировки, регистрации и передачи участков и процедуры, подлежавшие соблюдению при конфликте между членами клуба, при возникновении угрозы занятым участкам со стороны чужаков и при наступлении даты проведения земельных торгов»¹¹⁹.

Деятельность ассоциаций претендентов на землю явно способствовала повышению ценности земель, которые хотели получить скваттеры. В округах Джонсон, Вебстер и Поувшик штата Айовы ассоциации претендентов утвердили определенные «правила, предписывавшие минимум работ по обустройству, который должен был выполнить каждый из членов»¹²⁰. Кроме того, ассоциации устанавливали наибольший и наименьший размер участков, обеспечиваемых коллективной защитой, а большинство их также позволяло своим членам продавать наделы, чтобы реализовать стоимость земли. Многие члены таких «товариществ», однако, «не удовлетворялись допускаемой законом величиной земельных наделов и составляли заявки на столь большие участки, что бывали случаи, когда для покупателя со стороны просто не оставалось незастолбленной земли»¹²¹. Большинство членов ассоциаций молчаливо одобряли такую практику. Хотя ассоциации претендентов на землю громко осуждали крупных земельных спекулянтов, они сами, по замечанию Боу-га, были всего лишь «мелкими спекулянтами»¹²². Исторически ассоциации претендентов защищали не только притязания поселенцев на землю, но и право торговли застолбленными земельными наделами¹²³.

Вот таким образом ассоциации претендентов на землю помогли возникновению «своего рода обычного или общего права... созданного силой общего согласия и общих потребностей» . Как отмечает один из историков скваттерства, «хотя закон о правах претендентов на землю не был зафиксирован в кодексе законов Соединенных Штатов или какой-либо отдельной территории федерации, тем не менее это закон, выдвинутый и признанный самим сувереном, а такие законы подлежат безусловному выполнению»¹²⁵. Поселенцы, однако, вовсе не стремились к полному вытеснению легального права. Их внелегальные установления служили всего лишь временной остановкой на пути к юридической респектабельности.

24 января 1848 г. Джеймс Маршалл и группа, состоявшая из индейцев и мормонов, обнаружила в Американской реке в Калифорнии золото. Хотя они поклялись держать открытие в тайне, всего через четыре месяца об этом узнали газетчики в Сан-Франциско. Это открытие «стало причиной самого, пожалуй, значительного добровольного переселения народов, какое только знала мировая история, названного современниками "калифорнийской золотой лихорадкой"»¹²⁶. Ближайшие результаты были внушительными: «Фермеры бросали свои плуги прямо в поле. Солдаты и моряки дезертировали. Лавочники оставляли магазины на произвол судьбы. За одну ночь Сан-Франциско совершенно обезлюдел»¹²⁷. Всего за год число старателей в Калифорнии достигло 100 тыс. человек, а еще через два года их стало 300 тыс.

Когда воодушевленные надеждой старатели попадали в Калифорнию, чтобы выкопать богатства из ее недр, их встречала совершенно нетронутая земля, по которой еще не прошел сапог землемера¹²⁸. Тем не менее с точки зрения закона они были правонарушителями, потому что значительная часть облюбованных ими земель была буквально опутана притязаниями¹²⁹. К началу золотой лихорадки большая часть земель принадлежала федеральному правительству, до 9% площади Калифорнии было роздано еще правительством Мексики*, а значительная часть остальных земель представляла собой горные, пустынные или недоступные территории¹³⁰. И несмотря на тот факт, что федеральное правительство наштамповало, как мы видели, сотни законов о землепользовании, в Соединенных Штатах не было закона, регулирующего продажу или сдачу в аренду земли, содержащей драгоценные металлы¹³¹. Более того, конгресс явным образом исключил «земли, содержащие минеральные богатства» из общего закона от 1841 г. о первоочередном праве на покупку земли.

Взрывчатая смесь, образованная из наличия распределенных правительством Мексики наделов, физического отсутствия их

Подобно скваттерам Среднего Запада, объединившимся в ассоциации претендентов на землю, старатели имели возможность опереться на две нормы прецедентного права: на преимущественное право покупки и на право занимающего землю на плоды своих трудов по ее обустройству¹³⁴. Поэтому они и создали организации, способные регулировать внелегальные права и обязательства отдельных горняков по отношению к своим участкам. Эти контракты получили название «регламенты горных округов». Старатели были уверены, что если они тщательно составят свои регламенты, в максимально возможной степени учитывая при этом существующие законы государства, правительству рано или поздно придется заключить с ними компромисс.

Старатели все проделали с величайшей скрупулезностью. В большинстве случаев принятие регламентов горных округов проходило в девять этапов. Прежде всего, горняки расклеивали объявления или созывали устно массовое собрание в общеизвестном месте для формирования нового округа. Во-вторых, прямо на митинге старатели устанавливали границы округа, сферу полномочий властей и давали ему имя (обычно в честь географической достопримечательности, открывателя первого золотоносного участка или человека, взявшегося за организацию округа). В-третьих, они вводили ограничения на число возможных для одного старателя заявок. В большинстве горных округов открыватель новой золотой жилы или залежи имел право на две заявки, тогда как все остальные — только на одну. Возможность скупать уже оформленные заявки обычно не ограничивалась при условии, что при покупке были «добросовестно учтены ценность участка, сделка была должным образом зарегистрирована и выписан документ на право собственности».

В-четвертых, полноценными участниками горного округа могли быть только граждане США или те, кто имел все законные основания для получения гражданства. Таким образом все лица мексиканского и азиатского происхождения автоматически исключались в силу расовых предрассудков эпохи. Старателей мексиканского или азиатского происхождения даже обвиняли в том, что они, не сделав ничего «для процветания людей, присваивают себе плоды их тяжкого труда» и что они подвергают опасности нравы «молодых [американских] мужчин... лишенных поддержки и влияния семьи». В-пятых, регламенты фиксировали предельные размеры участков: 150—300 футов в длину для крупных заявок и вплоть до ширины лопаты в случае малых залежей. Обычно на каждой стороне участка отводилась полоса отчуждения для рытья тоннелей и устройства отвалов, но так, чтобы эти сооружения не залезали на соседние участки. В-шестых, регламенты устанавливали для старателей правила определения границ своих участков. Обычно для того, чтобы застолбить участок, было достаточно вывесить табличку с датой, именем заявителя и названием округа.

В-седьмых, в регламентах предусматривалось создание регистрационной конторы для ведения и хранения официальных документов и устанавливался порядок регистрации заявок. Регистраторов зачастую выбирали сроком на один год. Что еще важнее, регламенты требовали от старателей «подавать заявки на регистрацию участков в течение пяти—тридцати дней с даты его столбления, а регистратор был обязан вести учет такого рода заявок, а также фиксировать переход участков в пределах округа из рук в руки». В-восьмых, регламенты устанавливали требования к разработке участков, определяли «время, объем и характер» работ, которые следовало провести, чтобы сохранить право собственности на участок. Наказанием за «несоблюдение этих требований была угроза конфискации». Наконец, регламенты устанавливали систему разрешения спорных вопросов¹³⁵.

Столкнувшись с прорехами в федеральном горном законодательстве, золотоискатели проявили юридическую смекалку и создали вполне дееспособное горное законодательство. Договариваясь между собой, они защищали свои права и повышали ценность своей собственности в ожидании, когда правительство вступится и придаст законную силу их притязаниям. Использование внелегальных инструментов для создания прав собственности едва ли было редким случаем. Внелегальность была тогда, как и сегодня в третьем мире, обычным делом. В ближайшие за открытием золота годы Калифорния получила примерно 800 отдельных горных округов, каждый со своим собственным набором правовых установлений¹³⁶. Законность и силу этим установлениям придавали сплоченность и единодушие граждан. Историк Чарлз Говард Шинн замечает, что «в дела округов никогда не было вмешательства извне со стороны любых алькальдов (мэров), советов или мировых судей. Округ представлял собой сплоченную политическую организацию, и во многих местах такое положение сохранилось даже после создания штата. Делегаты из сопредельных округов часто встречались для обсуждения вопросов о границах или о местном самоуправлении, и сообщали о результатах переговоров своим избирателям на митингах, проходивших под открытым небом на берегу реки или склоне холма»¹³⁷.

Большинство политиков заняли позицию поддержки притязаний старателей, и суды охотно давали легальный статус их вне-легальным установлениям. В 1861 г. судья калифорнийского Высшего суда, выступая в процессе «Гор против Макбрейера», заметил по поводу таких внелегальных установлений: «Достаточно того, что старатели договорились между собой — на открытом или на специально созванном собрании — о своих местных законах, чтобы они признавались законами для определенной местности и действовали до тех пор, пока не будет доказано, что здесь есть некий обман, или не всплывут какие-либо другие основания отвергнуть эти законы»¹³⁸.

Одной из причин той легкости, с которой регламенты горных округов получали официальный статус, было то, что их создатели опирались на совокупность принципов, идей и процедур, близких к предусмотренным тогдашним законодательством. Лэси отмечает, что регламенты округов «отражали накопленные веками мудрость и обычаи... Советов горняков оловянных шахт в Корнуолле; практику горных округов в Дербишире; организационные принципы и деятельность бургомистров в Саксонии; декреты и распоряжения вице-королей Новой Испании и Перу; некоторые обычаи и установления горных округов, возникших на золотоносных песках Миссури»¹³⁹. Например, «когда старатель подавал заявку, полностью соответствующую горняцким правилам и обычаям, фактическое владение частью заявленного участка с четко определенными границами обеспечивало за ним право собственности на весь заявленный участок. Ведь это не может быть не чем иным, как реализацией одного аспекта... закона о владении вопреки противоположным притязаниям»¹ . Юрист, обслуживавший интересы старателей, пишет о том, как их закон воспроизводит и упрощает положения легальной системы прав собственности:

По старательскому праву, нашедший золото является сам для себя высшим должностным лицом, принимающим решение о необходимости занять участок, он сам себе присваивает титул собственника, устанавливает границы участка и объявляет себя его владельцем... Устное сообщение является эквивалентом письменного заявления; размечая границы, он выполняет функции землемера; горное право определяет возможность землеотвода, а регистрация всего этого выборным чиновником придает операции оттенок законности. Публично-правовой и непоколебимый характер всему этому придает участие народа, представителем которого является старатель¹⁴¹.

Сплав внелегальной и легальной моделей права заполнил правовой вакуум в сфере, связанной с разработкой минеральных богатств Америки, то есть выполнил ту же роль, что и современные организации скваттеров в странах третьего мира. На протяжении 1850-х гг. конгресс не сделал даже попытки установить свою юрисдикцию над рудными богатствами западных штатов. Историки строят догадки, что, возможно, успех старательского самоуправления оправдывался распространенной тогда политической философией, а может быть, дело было в том, что страна была целиком поглощена решением вопроса о рабстве и угрозой отделения южных штатов¹⁴². Возможно, юристы, входившие в число американских законодателей, просто сочли, что старатели и сами хорошо справляются с законотворчеством. Одно, по крайней мере, ясно: бездействие конгресса повысило доверие к общественному договору, который старатели сами разработали и которому сообщили высокую действенность¹⁴³.

Но в 1860-х гг. Гражданская война и необходимость ее как-то финансировать, а также потребности инвесторов в штатах Калифорния, Невада и Колорадо подвигли конгресс к соединению тысяч разрозненных законов в единое горное законодательство. Центральную роль в дебатах сыграло стремление инвесторов получить внятные правила землеотвода. Современник тех событий отмечает, что из-за отсутствия стандартной системы титулов собственности «капиталисты не желали вкладывать деньги в проходку и обустройство шахтных стволов и в монтаж оборудования, чтобы найти жилу, которая по [старательскому] горному праву может бесконечно подразделяться по содержанию металла»¹⁴⁴. Федеральное правительство всерьез приступило к поиску методов регулирования горного дела на федеральных землях¹⁴⁵. Согласно Лэси, конгрессменов из западных штатов больше всего заботил вопрос о «надежности прав собственности и возможности приобретать минеральные месторождения по разумной цене:

Конгресс впервые объявил национальные месторождения полезных ископаемых открытыми для разработки гражданами США в 1866 г. — через 18 лет после того, как сотни тысяч старателей приступили к поискам золота на федеральных землях в Калифорнии. Закон 1866 г. явным образом устанавливал, что все работы по поиску и добыче минеральных ресурсов должны осуществляться в соответствии с теми «местными правилами и обычаями горных округов», которые не противоречили законам Соединенных Штатов¹⁴⁷. Задачей закона было не «разрушить права, созданные внелегальным образом», а укрепить их с помощью «здравых принципов и положений... которые, не противореча действующим горным законам, сообщат им единообразие и приведут в соответствие с единым законодательством»¹⁴⁸. Другим существенным аспектом этого первого варианта федерального горного законодательства было то, что «основу закона составили заимствования из регламентов горных округов Горная долина (штат Калифорния)... и Золотая гора (штат Невада)»¹⁴⁹. Принимая этот закон, конгресс даже счел необходимым одобрить гениальную способность американцев вырабатывать внелегальные установления:

Существенно важно, чтобы этот замечательный свод законов, созданный людьми для упорядочения своих повседневных отношений и представляющий собой высочайшее свидетельство об исключительном даре американского народа закладывать основы власти и порядка, был сохранен и усилен. Идея народного суверенитета выражена здесь с величайшей ясностью и просто обязывает нас не разрушить, а, напротив, усилить ее и утвердить бесспорным авторитетом государственной власти¹⁵⁰.

Таким образом закон, принятый в 1866 г., не только признал действенность общественных договоров, возникших за пределами легального права, но также дополнил их принципами и правами, вытекающими из преимущественного права собственности на занятый и обустроенный участок земли. Закон также предоставил возможность получить права собственности на землю, размежеванную или нет, любому частному лицу или ассоциации, которые вложили не менее 1000 дол. в ее обработку и обустройство. Это было явным признанием того, что закон должен поощрять и защищать деятельность, повышающую ценность земли.

10 мая 1872 г. конгресс принял общий свод горного законодательства, образовавший фундамент действующего и по сей день горного права США. Этот закон сохранил два самых важных принципа закона 1866 г.: признание юридической действенности самодеятельных старательских регламентов и право любого, способствовавшего обустройству месторождения, на приобретение у правительства прав собственности на него по разумной цене¹⁵¹. В течение 20 лет все внелегально созданные права собственности получили санкцию государственного закона и были легализованы. Даже Верховный суд, который своей враждебностью к внелегальным правам спровоцировал реакцию в поддержку скваттеров, подтвердил действенность федерального горного законодательства от 1866 и 1872 гг. в решении по делу «Джен-нисон против Кирка». Согласно решению суда, два эти закона «дали законный статус правам собственности, приобретенным в соответствии с местными обычаями, законами и решениями судов... [и] признали обязанность правительства уважать права частной собственности, возникшие с его молчаливого согласия и одобрения. Они не устанавливают никакой новой правовой системы, но всего лишь санкционируют, упорядочивают и признают законной уже существующую и использовавшуюся людьми систему правовых отношений»¹⁵². В 1880-х гг. внелегальные законы и обычаи горных округов были полностью включены в единую и последовательную систему легальных прав собственности .

***

получить права собственности на участки государственной земли¹⁵⁶. В историческом плане Закон о гомстедах знаменует собой окончание долгой, изнурительной и непримиримой вражды между элитарным законодательством и новым порядком вещей, созданным напором массовой иммиграции и грандиозного поселенческого движения, поставивших вопрос о создании открытой и устойчивой социально-политической системы. Включив в себя многие из внелегальных установлений поселенцев, государственный закон легитимировал самого себя, став законом для большинства населения Соединенных Штатов, а не только для незначительной верхушки этого населения.

Американский опыт чрезвычайно важен для пытающихся перейти к капитализму стран третьего мира и бывшего соцлагеря. В превращении Соединенных Штатов в самую мощную и самую обильную капиталами рыночную экономику мира центральную роль сыграло признание законности внелегальных прав собственности, их интеграция в общенациональную систему частной собственности. Как подчеркивает Гордон Вуд, в тот период «в обществе и в культуре происходило нечто чрезвычайно важное, высвобождающее стремления и энергию рядовых американцев так, как никогда прежде»¹⁵⁷.

Это «чрезвычайно важное» нечто представляло собой революционное изменение в области легализации прав собственности. Американцы, не всегда охотно или целенаправленно, постепенно легитимировали созданные беднейшими своими согражданами внелегальные нормы и отношения собственности и включили их в национальный свод законов о собственности. В начале XIX в. информация о собственности и соответствующих законах была разрозненной и бессвязной. На каждой ферме, в каждом горнодобывающем предприятии или в городском поселении информация о собственности фиксировалась в регистрационных журналах (прообраз современных бухгалтерских Главных книг), хранилась в составе личных документов, в окружных архивах или в памяти собственников, их соседей и близких. Так же как сегодня в развивающихся и бывших социалистических странах, большая часть этой информации имела только местное значение и только там и могла быть получена. Хотя весьма вероятно, что американские официальные лица и не стремились к этому результату, но, разрабатывая такие федеральные правовые нормы, как закон о преимущественном праве на покупку и горные законы, они создали механизм интеграции всей разрозненной и отрывочной информации в рамках новой общенациональной системы частной собственности.

Решение этой задачи не было ни легким, ни быстрым делом, да и без насилия не обошлось. Но американский опыт чрезвычайно схож с тем, что происходит сегодня в странах третьего мира и в бывших социалистических странах: действующий закон не поспевает за размахом и мощью народной инициативы, и правительство утратило контроль над ситуацией. В результате народы, живущие за кругом западной цивилизации, оказались сегодня в мире парадоксов, довольно похожем на тот, что описан историком Дж. Эдвардом Уайтом: «Когда старатель покидал свою лачугу и приступал к работе, он использовал новейшую по тем временам промышленную технологию. Когда фермер выбирался из своей крытой дерном землянки, он, как правило, использовал самую современную сельскохозяйственную технику» . Люди третьего мира также живут и работают в развалюхах и бараках, начиненных телевизионной техникой и электронными калькуляторами. Они также организуют клубы претендентов на собственность. И правительства этих стран также начали предоставлять им преимущественные права на собственность.

Но они до сих пор не располагают эффективно работающей системой прав собственности, которая бы дала им возможность использовать свои активы для создания капитала. Благодаря законам о преимущественном праве на приобретение собственное ти, о праве на землю и т.п., американцы выстроили совершенно новую концепцию собственности, «акцентирующую ее динами ческие аспекты и связь с экономическим ростом» и заместившую прежнюю концепцию, «которая подчеркивала статичный характер собственности и ее способность защищать от чрезмерно быстрых изменений»¹⁵⁹. Американская собственность перестали быть средством сохранения прежнего экономического порядка и стала мощным инструментом создания нового. Результатом было расширение рынков и появление капитала, необходимого для ускорения экономического роста. В этом и состояло «чрезвычайно важное» изменение, которое до сих пор движет экономическим ростом Соединенных Штатов.

В итоге уроки полной легализации частной собственности в США заключаются не в технических деталях, а в направленности изменений политических и правовых установок. Принимая законы, дающие полноценное место в жизни внелегальным группам населения, американские политики выразили революционную идею, что правовые институты имеют будущее и право на выживание, только если они отвечают общественным нуждам¹⁶⁰. Американская правовая система черпает свою энергию в опыте рядовых американцев и созданных ими внелегальных установлениях при одновременном отказе от тех догм английского обычного права, которые никак не соответствовали проблемам, актуальным для Соединенных Штатов. В ходе длительного и напряженного процесса интеграции внелегальных прав собственности американские законодатели и юристы создали новую систему собственности, гораздо более благоприятную для продуктивной и динамичной рыночной экономики. Этот революционный процесс был порожден нормативными требованиями рядовых граждан, отвечая на которые правительства создали систематизированную и эффективно работающую структуру частной собственности.

Отсюда вовсе не следует, что развивающиеся и бывшие социалистические страны должны рабски копировать опыт США. В нем было много отрицательных моментов, которых надо тщательно избегать. Но, как мы уже видели, в нем есть и много поучительного. Главный урок в том, что делать вид, будто внелегальных установлений не существует, или пытаться их запретить, не предлагая альтернативной стратегии интеграции их в рамки законного сектора хозяйства, — это бесплодная затея, особенно в странах третьего мира, где, как мы показали в главе 2, внелегаль-ный сектор дает хлеб и приют подавляющему большинству населения и где в объектах недвижимости омертвлен капитал стоимостью в триллионы долларов.

Пытаясь осуществить революцию в сфере собственности, страны третьего мира и бывшего соцлагеря неизбежно будут исходить из собственных проблем, препятствий и перспектив. Нам приходится успевать за революционными изменениями в сфере коммуникаций, информационных технологий, приспосабливаться к быстрой урбанизации. Но базовая проблема повсюду одна и та же. Сегодня во многих развивающихся и бывших социалистических странах законы о собственности перестали отвечать потребностям и запросам большинства населения. Как может претендовать на легитимность правовая система, если за ее пределами остается 80% населения? Необходимо изменить эту постыдную ситуацию. Американской опыт показывает, что это триединая задача: необходимо выяснить, что собой представляют реальные отношения собственности, интегрировать их в рамках легального закона и выдвинуть политическую стратегию, способную обеспечить успешность реформ. В следующей главе мы рассмотрим, каким образом правительства могут решать эти задачи.