Новый общественный договор: «права томагавка»

В хаосе неопределенности по поводу законов, земли и прав собственности поселенцы поняли, что главное — жить в мире между собой, а для этого нужен хоть какой-то порядок, пусть даже он будет за рамками легального закона. Скваттеры начали изобретать собственные разновидности прав собственности, известные как «права томагавка», «права хижины» и «права посевов». Для закрепления «права томагавка» было достаточно окольцевать несколько деревьев у источника и пометить хотя бы один ствол инициалами того, кто провел обустройство. Уже в 1660-х гг. среди скваттеров Мэриленда распространился обычай метить деревья на участке, выбранном для освоения, в ожидании того, когда «главный землемер» колонии даст разрешение на его обмер . К концу американской революции практика закрепления права собственности с помощью помеченных деревьев распространилась настолько, что один армейский чиновник писал министру обороны: «Эти люди на пограничных территориях привыкли занимать лучшие земли, для чего используют "права томагавка или обустройства", как они это называют, и предполагается, что это в достаточной степени закрепляет их право собственности»²⁷.

«Права хижины» и «права посевов» означали, что для закрепления земли в собственность достаточно поставить на ней хижину или вырастить урожай зерна. Существенно, что эти внелегальные права покупали, продавали и передавали — все как с официальными правами собственности²⁸. И хотя «права хижины» или «посевов» не признавались законом, не приходится сомневаться, что такие внелегальные права собственности помогали избегать вражды, признавались жителями приграничных территорий и спустя годы были конвертированы в легальные права собственности.

Хотя местные политики неявно признавали этот внелегальный способ действий, скваттеры были окружены враждебностью. Занимая земли индейских племен, они постоянно провоцировали конфликты. Кроме того, скваттеры представляли собой угрозу для богатых семей, которые опасались за сохранность своих обширных земельных владений. Вот почему один из видных членов элиты тогдашнего общества, Джордж Вашингтон, сетовал в 1785 г. на «банды, бросающие открытый вызов всем властям, присваивающие в обход многих самые лакомые кусочки страны»²⁹.

Пришельцы заселяли приграничные земли, вспахивали целину, строили дома, торговали землей и использовали кредит задолго до того, как правительство передало им права на все эти операции. Но невзирая на эту предприимчивость, многие представители властей пребывали в уверенности, что эти новые американцы вопиющим образом нарушают законы и заслуживают наказания. Вот только наказать их было не просто. Даже когда Джордж Вашингтон, отец Соединенных Штатов, попытался выселить наглецов, самочинно поселившихся на его земле в Вирджинии, юрист предупредил его, что, «если суд примет его сторону и разрешит выселить захватчиков, они, скорее всего, сожгут его амбары и изгороди»³⁰.

В других штатах отношения со скваттерами также начали портиться. Задолго до революции переселенцы из Массачусетса начали селиться на землях будущего штата Мэн, на которые Массачусетс предъявлял претензии уже в 1691 г. Сначала политики Массачусетса терпимо относились к быстрому росту поселенцев на этих далеких территориях. Но после революции, когда казна штата совершенно опустела, а его деньги обесценились, политики Массачусетса сообразили, что обширные пустующие земли могут стать недурным источником новых доходов³¹. Поселенцы неожиданно превратились в препятствие для продажи больших участков земли. В 1786 г. губернатор выпустил декларацию, запрещавшую самовольный захват земли на территории Мэна³².

Чтобы вселить уверенность в потенциальных покупателей, Массачусетс назначил комитет для исследования ситуации и взыскания платежей с незаконных «захватчиков»³³. Но большинство скваттеров просто отказались платить за землю или покинуть ее. Вместо того чтобы найти компромисс и договориться, штат приказал шерифам выполнить законное требование о вы- селении. Это оказалось искрой на пороховом складе и привело к тому, что один историк обозначил как «нечто вроде открытой войны».

«Самой приметной чертой в характере [скваттеров] является яростная и непримиримая ненависть к закону», — комментировал ситуацию юрист из Мэна в 1800 г. «Шериф округа и его служащие были выбраны ими для жертвоприношения, и ненавистный приговор о выселении перестал их пугать даже в самой малой степени. Они провозгласили, что с законом пора кончать, что юристов следует истребить, а их конторы обратить в прах»³⁴. И когда шериф, попытавшийся изгнать их из округа, был убит, присяжные отказались вынести приговор обвиненным в убийстве. Отчасти в результате распространения враждебных настроений среди скваттеров Мэна Массачусетс в 1820 г. согласился на предоставление ему статуса государственности³⁵.

Другие колонии также прилагали все усилия для борьбы с незаконным захватом частных и государственных земель. В Пенсильвании поселенцы шотландского и ирландского происхождения начали переселяться на земли индейцев не позже 1730 г., и коренные американцы ответили на этот вызов. Колониальные власти вновь и вновь требовали от поселенцев «прекратить расхищение индейских земель, и в порядке назидания сжигали их хижины»³⁶. В период с 1763 по 1768 г. законодательное собрание Пенсильвании пыталось остановить захват земель «под страхом смертной казни», а солдаты, повинуясь губернатору Уильяму Пенну, изгоняли незаконных поселенцев с занятых ими участков³⁷. Несмотря на все эти меры, число скваттеров удвоилось. В ответ, как пишет исследователь этого периода, «разъяренный губернатор провозгласил, что захватчики индейских земель подлежат судебному преследованию. Но невозможно было найти ни подходящего судью, ни достаточно покладистых присяжных и надежной тюрьмы»³⁸.

В стране, каждый житель которой был либо переселенцем, либо связан с ними, у скваттеров не могло не найтись сочувствующих в рядах колониальной администрации, которые быстро поняли, насколько трудно в большинстве ситуаций руководствоваться английским обычным правом. По английским законам, даже если

кто-то по ошибке поселился на чужой земле и способствовал ее обустройству, он не имел права на возмещение затраченных средств и усилий. Но в колониях, учитывая отсутствие эффективной администрации и надежных данных о размежевании, властям пришлось признать, что работы по обустройству земли, уплаченные налоги и местные обычаи являются приемлемым источником права собственности на землю. Уже в 1642 г. колония Вирджиния разрешила тем, кто по ошибке занял чужую землю, требовать от ее истинного владельца возмещения расходов на обустройство участка. Закон Вирджинии устанавливал, что «если некий человек или группа, кто бы они ни были, поселились на какой-либо плантации или участке, законно принадлежащих другому человеку», «вопрос о возмещении должен быть решен собранием двенадцати мужчин»³⁹. Более того, если законный владелец не желал возместить самочинному поселенцу его вложений в обустройство, последний получал право выкупить эту землю по цене, назначенной местным жюри⁴⁰. Этот закон вскоре был принят и всеми другими колониями. Такие положения закона демонстрируют, сколь сильно местные элиты одобряли усилия людей, желавших повысить производительность земель.

Это правовое новшество, позволявшее поселенцу выкупить обустроенную им землю до того, как она будет выставлена на публичные торги, известно как «преимущественное право», и этот принцип в последующие 200 лет сыграл ключевую роль в процессе узаконивания внелегальной собственности в Соединенных Штатах. Политики и юристы истолковывали «обустройство» явно в пользу скваттеров. В Северной Каролине и Вирджинии «права хижины» и «права посевов» учитывались как «обустройство»⁴¹. В Массачусетсе таким же образом учитывались и «права томагавка»⁴². Существенно, что включение в рамки закона таких местных внелегальных обычаев «не только являлось признанием того, что некоторые законные права принадлежат скваттерам хотя бы как вознаграждение за принимаемые ими на себя риск и труды; это было выражением средствами права широко распространенного представления... что скваттеры на самом деле никакие не преступники, а настоящее благо для штата»⁴³. Ко времени американской революции «право посевов», изобретенное бродящими по стране скваттерами, в сознании многих людей превратилось в право отчаянно мужественных пионеров, первыми взявшимися за освоение девственных земель. В то самое время, когда Джордж Вашингтон жаловался на «бандитов», вторгшихся в его личные владения, политики его родной Вирджинии защищали внелегальные права скваттеров и тем поощряли их к дальнейшим захватам.

Для штатов, скудных деньгами, «преимущественное право» на землю стало источником доходов. Они брали со скваттеров плату за размежевание их участков и законное оформление собственности. Благодаря этому законы о «преимущественном праве» были повсеместно в ходу как до, так и после революции. В 1777 г. Северная Каролина открыла земельное управление в западном округе и разрешила поселенцам брать в надел до 640 акров, отдавая при этом преимущество тем, кто жил уже в этих местах⁴⁴. Двумя годами позже Вирджиния приняла закон, дававший поселенцам на западной границе штата «преимущественное право» собственности на уже обустроенную ими землю⁴⁵.


Больше правовых препятствий — больше внелегалов

Победив во множестве битв, американские скваттеры, однако, не выиграли войну. Впервые 100 лет существования Соединенных Штатов преобладало двойственное отношение к внелега-лам, и особенно остро это проявилось в позиции федерального правительства, которое неожиданно получило в свое распоряжение обширные общественные земли. В 1784—1850 гг. Соединенные Штаты присоединили — в результате покупок или завоеваний — почти 900 млн акров: Луизианская сделка (1803 г.) принесла 500 млн акров, Флоридская (1819 г.) — 43 млн акров, Гадсденская (1853 г.) — 19 млн акров, а в результате войны с Мексикой (1848 г.) были присоединены еще 334 млн акров⁴⁶*. Кроме этого, к 1802 г. федеральное правительство приобрело все за-

Начиная с 1784 г. конгресс штатов, вошедших в федерацию (тогда еще конституционно не закрепленную), начал работать над тем, как ограничить посягательства на общенациональные земли. Самым важным было решение, что поселения на северозападных территориях должны стать штатами с точно такими же правами и привилегиями, как и создавшие федерацию тринадцать государств⁴⁷. В 1785 г. конгресс дополнил решение предыдущего года системой размежевания и продажи государственных земель. Следуя модели, использованной колониями Новой Англии, землю размечали на участки площадью 6 кв. миль, а каждый такой участок делился на 36 более мелких, площадью 1 кв. миля, или 640 акров. Размежеванные участки в 640 акров каждый подлежали продаже по цене 1 дол. за акр.

Двумя годами позже, в 1787 г., конгресс консолидировал предыдущие решения и выпустил Северо-Западный ордонанс, который разделил северо-западную территорию на несколько частей и определил трехэтапную процедуру обретения территориями статуса штата. Примечательно, что закон утвердил концепцию «безусловного или неограниченного права собственности» (вечная собственность на объекты недвижимости с неограниченным правом покупать или продавать ее) и создал первую в истории США гарантию свободы заключать сделки⁴^. Хотя эти федеральные законы очертили элегантную структуру законной распродажи государственных земель (историки считают Северо-Западный ордонанс главным достижением правительства США в период до принятия Конституции), они были не в состоянии ни контролировать, ни сдерживать перемещения на окраины государства растущего числа переселенцев. Важнейшей проблемой была запредельно высокая цена федеральной земли: 640 дол. за участок земли — очень большие деньги в то время. Эта сумма немедленно отбрасывала тысячи американских переселенцев за пределы федерального рынка земли⁴⁹. Составители Северо-Западного ордонанса исходили из того, что богатые инвесторы будут распродавать землю более мелкими участками или предоставлять кредит, или сдавать землю в аренду на благоприятных условиях. Но в любом случае у пионеров не было нужных средств⁵⁰.

Вместо этого переселенцы «предпочли неопределенность, сопутствующую внелегальному владению землей»⁵¹. И только благодаря этому еще десятки тысяч американцев обратились в скваттеров, во внелегальных владельцев земли.

Немедленно вслед за тем федеральное правительство приступило к преследованию и наказанию скваттеров. Выпады по их адресу прозвучали уже в ходе дебатов, предшествовавших принятию Северо-Западного ордонанса. Уильям Батлер из Нью-Йорка писал: «Я надеюсь, что Совет был ознакомлен с подлостью людей этой страны, которые толпами стекаются со всех четырех сторон, заселяют и захватывают не только федеральные земли, но и земли этого штата; многие сотни ежедневно пересекают реку и ежедневно заявляются вместе со своими семьями; я надеюсь, что мудрость Совета защитит нас от этого огромного и все еще растущего зла»⁵².

Под давлением такого рода чувств члены конгресса замышляли методы изгнания скваттеров, предусматривая и применение силы. В 1785 г. конгресс принял решение, явным образом запрещавшее незаконное занятие земель государственного фонда и дававшее министру обороны полномочия на изгнание незаконных поселенцев с принадлежавших федеральному правительству северо-западных территорий. Первый опыт реализации этой политики состоялся в 1785 г. в месте слияния рек Огайо и Маскингум, когда армия США выселила десять семей, разрушила их дома и построила форт, чтобы помешать их возвращению⁵³. Четырьмя годами позднее президент Вашингтон приказал разрушить хижины и выгнать семьи поселенцев, устроившихся на принадлежавших индейцам приграничных землях штата Пенсильвания⁵⁴.

Но хотя многие политики желали выполнения законов нового суверенного государства, среди них нашлись и те, кто усомнился, что такое исполнение законов принесет пользу стране. Вот почему почти немедленно был поднят вопрос о «преимущественном праве» на собственность⁵⁵. В 1789 г., в ходе первой сессии нового конгресса, один из конгрессменов проницательно обрисовал возможности, открытые перед скваттерами:

В этот самый момент в нашей стране очень много людей, желающих законным путем приобрести право на ту землю, на которой они осели. Что подумают эти люди, связавшие свою жизнь с пустующими участками и тревожно ожидающие, что правительство наконец распорядится этой землей, когда обнаружат, что их «преимущественное право» на землю отброшено ради увеличения государственного земельного фонда на миллионы акров? Будут ли они в терпеливом молчании ждать, когда на них начнут охотиться? ...Они сделают одно из двух: либо перейдут на территорию Испании*, где уж никак не окажутся нежеланными гостями, и умножат собой силы иностранной державы, представляющей для нас несомненную опасность; либо они и впредь будут идти своим путем, вторгаться на федеральные земли Соединенных Штатов и занимать их без вашего разрешения. Что же получится? Они не заплатят вам деньги. И тогда вы прибегнете к силе, чтобы выдворить их вон? Это уже испробовано; были подняты войска, их послали... чтобы достичь этой цели. Они сожгли хижины, снесли ограды и вытоптали картофельные поля. Но через три часа после того как солдаты ушли, люди вернулись на свои участки, восстановили разрушенное и по-прежнему живут на земле, открыто пренебрегая решениями федеральной власти⁵⁶.

Двойственность позиций конгресса в тот период прекрасно характеризуется взглядами Комитета по распоряжению государственными землями палаты представителей. В 1801 г. комитет, рекомендовавший конгрессу отклонить претензии скваттеров на «преимущественное право» на землю, одновременно признал, что последние «с немалым трудом и преодолевая всякие тяготы заселили, возделали и обустроили некоторые территории... [тем самым] повысили ценность не только собственных, но и, к великой выгоде Соединенных Штатов, окрестных земель». При всем при этом комитет утверждал, что «дарование запрашиваемой отсрочки платежей подействует как приглашение и впредь вторгаться на государственные земли и явится неоправданным пренебрежением общественными интересами»⁵⁷. Конгрессмены были настроены отказать в предоставлении каких-либо привилегий скваттерам.

В первые 20 лет своей деятельности конгресс, в соответствии со ст. 1 Конституции США, сохранял неизменную враждебность к поселенцам, незаконно занимающим государственные земли. В 1796 г. он повысил минимальную цену государственной земли с 1 дол. за акр (по указу 1785 г.) до 2 дол. за акр⁵⁸. В 1807 г. конгресс потребовал штрафовать и сажать в тюрьму скваттеров, не

Проблема, однако, заключалась в том, что тогдашний конгресс, точно так же как многие аналогичные учреждения в современном мире, утратил контакт с реальностью: он совершенно не представлял энергию и силы скваттеров, и у него не было средств претворить свои решения в жизнь. Даже Главное земельное управление, созданное в 1812 г. для размежевания, продажи и регистрации государственных земель, было не в состоянии справиться со своими задачами. В обязанность новому федеральному агентству было вменено подтверждение документов, удостоверяющих права собственности на землю, а также регистрация покупок земли в кредит. Законодатели надеялись, что Земельное управление будет служить информационным центром, обслуживающим интересы покупателей земли. Но скромный штат нового учреждения почти с самого начала перестал справляться с большинством своих обязанностей⁶¹. Как отмечает Патриция Нелсон Лимерик, сами конгрессмены немало поспособствовали обострению проблем Земельного управления: «От имени своих избирателей конгрессмены сетовали на медлительность работы Управления, от своего собственного — засыпали его требованиями о предоставлении информации, на что расходовалось время чиновников, а заботясь об экономии средств, конгрессмены отказывали Управлению в увеличении ассигнований»¹'².

Помимо этого, на заре существования Соединенных Штатов финансовые ресурсы страны были весьма скудны, и правительству приходилось раздавать землю, чтобы расплатиться с некоторыми группами населения. Кое-кто из историков убежден, что эмиссией «земельных сертификатов», имеющих репутацию «продовольственных талонов XIX в.», правительство способствовало беззаконию и сохранению практики беззаконного захвата земель⁶³. В 1780—1848 гг. конгресс выделил 2 млн акров для наделения землей солдат, участвовавших в революционных сражениях, 5 млн акров — для ветеранов войны 1812 г. и 13 млн акров для участников войны с Мексикой*. В 1851—1860 гг. конгресс раздал еще 44 млн акров участникам революционной войны, войны 1812 г., войн с индейцами** и войны с Мексикой⁶⁴. Конгресс в первый раз обратился к выпуску земельных сертификатов во время Войны за независимость, и в этом была определенная логика, потому что для тогдашнего американского правительства это была единственная возможность расплатиться с солдатами и офицерами. Конгресс также опасался угрозы со стороны туземного населения, которое могло выступить против молодой республики по собственной инициативе или по наущению Англии или Франции. Наделяя отставных солдат землей в приграничных районах, конгресс решал обе проблемы одновременно.

К середине XIX в. возник активнейший черный рынок земельных сертификатов, который подогревал как спекуляцию, так и незаконный захват земель. Из каждой сотни отставников, получивших земельные сертификаты, восемьдесят четыре продали их на черном рынке, что в общих чертах напоминает ситуацию в развивающихся и бывших социалистических странах, предоставлявших бесплатное жилье для некоторых категорий граждан⁶⁵. По словам одного историка, «никто и не ожидал, что полмиллиона получивших земельные сертификаты вдов и состарившихся ветеранов могут послужить щитом от иностранного вторжения»⁶⁶.

Кроме этого, федеральное правительство раздало миллионы акров земли новым железным дорогам, пересекшим страну из конца в конец. В течение XIX в. на эти цели было предоставлено 318 млн акров — почти пятая часть земель федерального фонда — либо напрямую частным железным дорогам, либо властям штатов, которые уже и наделяли их землей. Целью этих масштабных раздач земли было упорядоченное и планомерное заселение приграничных территорий. Хотя подавляющая часть этой земли была вполне бесплодна, некоторая ее часть была пригодна для возделывания или разработки подземных богатств⁶⁷. Львиная
* Имеются в виду сражения 1775—1783 гг. за независимость против Британской короны, Англо-американская война 1812—1814 гг. и война с Мексикой 1846—1848 гг.

** Война с индейцами во Флориде в 1817—1818 гг. и подавление индейского восстания в Иллинойсе и Висконсине в 1833 г.

Усилия федерального правительства утвердить упорядоченную систему землепользования не смогли преодолеть натиска граждан, чувствовавших неодолимое влечение к казенным землям. Один красноречивый скваттер доказывал: «Я заверяю вас, что каждый мужчина, одобрительно относящийся ко всем возникшим в Америке установлениям, имеет несомненное право переехать на любую незанятую территорию... и конгресс не имеет права им запретить это»⁷¹. В первые несколько десятилетий XIX в. политики и скваттеры сражались из-за будущего федеральных земель. Среди политиков возник вопрос, что с ними делать. «"Отдать солдатам", — требовали одни. "Использовать для выплаты национального долга", — отвечали другие. "Сохранить для будущего", — настаивали третьи, а многие были уверены, что все желающие должны иметь право поселиться на этих землях»⁷².