Глава 6 Загадка правового бессилия

Прежде чем мы займемся методами устранения этого стеклянного колпака, важно уяснить, что мы в этом деле не первые. Как мы увидим в этой главе, правительства развивающихся стран на протяжении уже 180 лет пытаются сделать свои системы собственности доступными для бедняков.

Почему они потерпели неудачу? Причина в том, что они действовали под влиянием пяти фундаментальных заблуждений:

1) во внелегальном или теневом секторе хозяйства ищут прибежища, для того чтобы не платить налоги;

2) собственность на объекты недвижимости внелегальна, потому что не были надлежащим образом проведены землемерные работы, планировка и регистрация;

3) достаточно добиться того, чтобы собственностью владели по закону, а о расходах на законопослушание правительство может не заботиться;

4) существующие внелегальные установления или «общественные договоры», направляющие жизнь внелегалов, можно игнорировать;

5) добиться изменения столь фундаментальных характеристик общества, как нормы и обычаи, регулирующие как легальную, так и внелегальную собственность, можно и при невысоком уровне политического руководства.

Объяснять масштаб теневой экономики, в которой кормятся 50—80% населения, желанием избежать уплаты налогов — это по меньшей мере заблуждение. Большинство людей уходит во вне-легальный сектор не потому, что он дает укрытие от налогов, а потому что действующие законы государства, сколь бы изящны ни были их формулировки, не отвечают потребностям и стремлениям людей. В Перу, где моя группа разработала программу легализации мелких внелегальных предпринимателей, примерно 276 тыс. человек добровольно зарегистрировали свой бизнес в новых, организованных нами регистрационных бюро, безо всяких перспектив на сокращение налогов. В теневом периоде развития они вообще не платили никаких налогов. Четыре года спустя сумма налоговых сборов с прежде внелегальных предприятий составила 1,2 млрд дол.

Мы достигли успеха благодаря тому, что изменили законы о предприятии и о собственности таким образом, чтобы они отвечали потребностям предпринимателей, привыкших к нормам и правилам внелегального бизнеса. Кроме того, мы радикально снизили расходы на бюрократическую волокиту, сопровождающую регистрацию новых предприятий. Из этого вовсе не следует, что людям безразлична величина налогов. Но внелегальные производители и продавцы, привыкшие к минимальной прибыльности, хорошо умеют считать. От нас потребовалось совсем немногое — дать гарантии, что суммарные издержки на легальное ведение бизнеса окажутся меньшими, чем на теневой оборот, облегчить процедуры легализации, как следует поработать над объяснением преимуществ нашей программы и затем радоваться тому, как сотни тысяч внелегалов с чувством облегчения покидают теневой сектор.

Вопреки общему убеждению, жизнь теневиков никак не назовешь свободной от расходов. Налогом для внелегального бизнеса является отсутствие хороших законов о собственности и необходимость скрывать свою деятельность от властей. Не имея возможности инкорпорироваться, то есть обрести права и обязанности юридического лица, внелегальные предприниматели не способны привлечь инвесторов, продавая тем долю в собственности и в прибыли (акции); им не дают законный кредит под низкий процент, потому что у них нет даже обычного юридического адреса. Они не могут для сокращения рисков стать обществом с ограниченной ответственностью или застраховать свои операции. Им доступна «страховка» только в виде хорошего отношения соседей и местных хулиганов или бандитов. Более того, поскольку внелегальные предприниматели живут в постоянном страхе, что их накроют и придется дополнительно платить коррумпированным чиновникам, они вынуждены дробить производство, размещать его в разных местах, а это блокирует рост производительности труда и делает недоступной экономию на масштабах производства. В Перу 15% валового дохода от производства товаров в теневом секторе хозяйства уходит на разнообразные взятки чиновникам — это и «бесплатные образцы» продукции, и «подарки нашему другу», и конверты с деньгами. Живя в постоянном страхе перед правоохранительными органами, теневики не имеют возможности открыто рекламировать свой бизнес для привлечения новых клиентов или для снижения издержек по оптовым поставкам.

Исследования, проведенные нами в других странах, подтвердили, что возможность избежать расходов и помех, создаваемых внелегальным статусом, вполне компенсирует необходимость уплаты налогов. Все равно, работаете вы под сенью законов или в их тени — налоги неизбежны. Тень выгодна, только когда относительные затраты на легальность оказываются слишком высоки.

Другое важное заблуждение заключается в том, что законная регистрация недвижимости невозможна, пока с использованием новейшей техники не проведены работы по размежеванию, измерению и регистрации. В лучшем случае это верно лишь отчасти. Европейцы и американцы умудрялись регистрировать всю свою недвижимость еще многие десятилетия назад, когда не было ни компьютеров, ни геодезических информационных систем. Как говорилось в предыдущей главе, в Соединенных Штатах землемерные работы на многие-многие годы отставали от процесса закрепления прав собственности. В японском земельном архиве я с удивлением обнаружил, что после Второй мировой войны для регистрации земельной собственности использовали карты, доставшиеся от эпохи Эдо*, составленные за три или четыре столетия до изобретения аэросъемки и точного установления координат с помощью спутников.

Это вовсе не призыв отказаться от использования новейших достижений. Я только хочу подчеркнуть тот факт, что вряд ли за пределами западного мира главными причинами недостаточной капитализации, незаконного использования земли и внелегального жилищного строительства является дефицит современных информационных и картографических технологий.

Стеклянный колпак Броделя сделан не из налогов, не из карт или компьютеров, но только из законов. Большинству граждан развивающихся и бывших социалистических стран использовать недвижимость для создания капитала мешает неадекватная правовая и административная система. Под стеклянным колпаком расположились привилегированные группы общества, заимствующие законы на Западе. За пределами колпака, где живет и работает большинство населения, использование и защита частной собственности обеспечивается всевозможными внелегальными установлениями, представляющими собой местные варианты
* Период 1603—1867 гг., когда в Эдо (нынешний Токио) размещалась резиденция военно-феодальных правителей Японии (сегунов), свергнутых революцией 1867 г.
общественного договора, источником которого является коллективное представление о том, как можно стать владельцем недвижимости и какими должны быть отношения между собственниками. Для создания общенационального согласия по вопросу о законных и эффективных формах организации собственности нужно понимание социальных и психологических процессов — верований, стремлений, намерений, обычаев и правил, подпирающих местные варианты общественного договора. Затем уже нужно с помощью профессиональных юристов составить на их основе единый, имеющий законную силу общенациональный общественный договор по вопросу о собственности. Именно этого результата сравнительно недавно достигли страны Запада.

Здесь главное понять, что собственность — это не некий объект, который можно сфотографировать или нанести на карту. Собственность не является первичным свойством активов.Она представляет собой юридическое выражение экономически значимого согласия относительноактивов. Закон — это инструмент определения и реализации капитала. На Западе закон в меньшей степени поглощен отражением физических свойств зданий или земельных участков. Его главная задача — обеспечить действенность процессов или правил, позволяющих обществу извлекать из этих активов потенциально содержащуюся в них дополнительную ценность. Собственность — это не активы сами по себе, а согласие между людьми по поводу того, как следует этими активами владеть, как их использовать и как обмениваться. Сегодня задача большинства незападных стран заключается не в том, чтобы нанести на одну карту все имеющиеся здания и земельные участки (это, скорее всего, уже сделано), а в том, чтобы соединить в единое целое имеющие законную силу правовые конвенции, используемые под стеклянным колпаком, с внелегальными установлениями, имеющими хождение за его пределами.

Никакой размах землемерных и картографических работ не поможет достичь этого. Никакая компьютерная сеть не придаст активам форму, позволяющую выйти на общенациональный рынок и превратиться в капитал. Как мы видели в главе 3, сами по себе активы не оказывают влияния на социальное поведение: они не создают стимулов, не делают людей ответственными и не в силах обеспечить соблюдение договоров. От природы активы не обладают способностью делиться на части или входить в новые комбинации, словом, принимать любую форму, требуемую рыночными операциями. Все эти качества сообщают активам современные законы о собственности. Именно закон позволяет выделить и зафиксировать экономический потенциал материальных активов и реализовать его, связать активы между собой и запустить движение инвестиционных и финансовых потоков. А саму возможность создавать на основе активов капитал дает отражение ценности активов в документах, удостоверяющих право собственности.

Более 60 лет назад К. Рейнольд Нойес, видный историк права, писал:

Сегодня в экономической игре роль фишек исполняют не столько материальные блага и действительные услуги, о которых, по большей части, только и толкуют учебники экономики, сколько являющиеся их дополнением и своего рода надстройкой правовые отношения, называемые собственностью... Изучение общественного развития приводит к пониманию социальной действительности как сети нематериальных связей — сплетения невидимых нитей, окружающих и связывающих между собой всех и каждого, а значит, организующих общество. Постижение действительного мира, в котором мы все живем, заключается в объективизации этих отношений¹.

Поднять уродующий общественную жизнь стеклянный колпак можно только средствами права. Легальный правовой порядок должен вступить во взаимодействие с внелегальным, чтобы достичь их интеграции, породить общественный договор в отношении собственности и капитала. Естественно, что для такой интеграции необходимы не только юристы: нужны экономисты, чтобы вести верные расчеты; нужны специалисты по планированию городов и агрономы, чтобы определять приоритетные задачи; нужны топографы, картографы и компьютерщики, чтобы наладить работу информационных систем. Но успех зависит в первую очередь от правильности законов. Все остальное имеет подчиненный и вспомогательный характер.

Означает ли это, что именно юристы должны возглавить процесс интеграции? Нет. Обеспечить серьезные изменения в области права могут только политики. Для этого есть много причин. Прежде всего, именно закон защищает права собственности. Но в развивающихся и бывших социалистических странах реальная задача состоит не столько в улучшении системы защиты уже существующих прав собственности, сколько в том, чтобы дать каждому доступ к праву собственности, то есть создать своего рода «метаправо». Дарование людям такого «метаправа», освобождение их от плохого закона — это дело политиков. Во-вторых, узаконенные интересы очень узкой, но могущественной группы населения, защищаемые лучшими юристами страны, как правило, противостоят любым изменениям, и такое положение вещей крайне трудно изменить. Чтобы привлечь к делу реформ людей, имеющих богатые связи и много денег, нужны усилия не консультантов, а талантливых политиков, преданных интересам своих избирателей. В-третьих, создание интегрированной системы частной собственности требует не столько принятия хорошо выглядящих на бумаге законов и указов, сколько разработки органичных убеждениям и культуре людей норм, которым бы они охотно следовали. Поддерживать связи с реальной жизнью и с интересами людей — это одна из задач политиков. В-четвертых, создание условий для легализации теневой экономики — это главная задача политиков. Правительства должны убедить беднейшие слои своего населения, которые не склонны доверять властям и выживают за счет поддержания традиционного образа жизни, а также покровительствующие им мафиозные круги, что хорошо и выгодно стать участниками гораздо более свободной и масштабной игры. Кроме того, правительства должны убедить влиятельные левые силы, которые во многих странах значительны, что лучший способ помочь своим сторонникам — это разрешить им участие в процессе создания капитала. Правительство должно убедить своих граждан — как имеющих всю полноту прав, так и отчасти лишенных их — в том, что перестроенная, интегрированная система прав собственности будет дешевле, эффективнее и благоприятнее для будущего страны, чем существующие раздробленные, имеющие анархический характер установления. Не достигнув успеха на этих политическом и юридическом фронтах, ни одна страна не сможет преодолеть систему апартеида, отделяющего тех, кто может создавать капитал, от основной массы населения. Сколько бы люди ни скопили или как бы усердно они ни работали, без законно оформленной собственности большинству населения в капиталистическом обществе не достичь процветания. Они так навсегда и останутся вне поля зрения политиков, вне законной системы регистрации, а это значит, что они обречены оставаться невидимками для хозяйственного процесса.

Западные правительства преуспели в решении этой задачи — в устранении стеклянного колпака, но это был процесс бессознательного поиска методом проб и ошибок, занявший несколько столетий. Я и мои коллеги обобщили те элементы конструкции, которые мы считаем верными и необходимыми, и создали формулу «процесса капитализации» — ее мы используем при консультировании правительств различных стран (см. рис. 6.1). Детальное объяснение этой формулы не входит в задачи данной книги, но заинтересованные читатели могут обратиться за подробностями и комментариями в архив Института свободы и демократии. Остальная часть настоящей главы посвящена двум важнейшим компонентам формулы: правовым и политическим задачам.

Если все пойдет, как сейчас, создание интегрированной системы собственности в незападных странах окажется невозможным. Существуют десятки, иногда даже сотни сообществ со своими установлениями в сфере частной собственности; сведения о правах и другая информация известны только своим и соседям. В странах третьего мира и бывшего соцлагеря все разрозненные характеристики установлений, регулирующих владение недвижимостью, следует свести в единую систему, из которой можно выделить общие принципы права. Короче говоря, множество разнообразных общественных договоров следует свести в один, всеохватывающий.

Как это осуществить? Каким образом правительство может познакомиться с установлениями, регулирующими внелегальную собственность? Именно этот вопрос задали мне пять членов кабинета министров Индонезии. В Индонезию я приехал, чтобы организовать перевод и издание моей предыдущей книги, и они
А . СТРАТЕГИЯ ОТКРЫТИЯ

А.1 . Осуществите идентификацию , локализацию и классификацию внеле - гальных активов ( омертвленного капитала ):

А.1.1 . Привлеките людей , которые обеспечили бы проникновение во внелегальный сектор ;

А.1.2. Определите причины накопления внелегальных активов , так чтобы стало возможным создать работоспособную типологию ;

А.1.3. Установите экономические сектора и географические районы , отличающиеся наибольшей внелегальной активностью .

А.2. Дайте количественную оценку нынешней и потенциальной стоимости внелегальных активов ( омертвленного капитала ):

А.2.1. Разработайте методику оценки величины внелегальных активов на основе существующей информации и данных полевых изысканий ;

А.2.2. Разработайте критерии оценки достоверности процедур сбора и обработки информации ;

А.2.3. Оцените значимость полученных величин внелегальных активов .

А.З . Проанализируйте взаимосвязь внелегального сектора хозяйства с обществом в целом :

А.3.1. Исследуйте существенные связи между правительством и внелегальными активами ;

А.3.2. Исследуйте существенные связи между законным бизнесом и внелегальными активами ;

А.3.3. Выявите процессы , в которых правительство уже успешно взаимодействует с внелегальными активами .

А.4. Выявите внелегальные нормы , управляющие внелегальной собственностью :

А.4.1. Установите и расшифруйте внелегальные нормы , определяющие то , как владеют собственностью и используют ее различные внелегальные группы и сообщества страны .

А.5. Определите издержки страны на внелегальность :

А.5.1. Издержки для внелегального сектора;

А.5.2. Издержки для законного бизнеса;

А.5.3. Издержки для правительства.
В. ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ СТРАТЕГИЯ

В.1. Заручитесь гарантиями, что высшее политическое руководство страны принимает на себя ответственность за капитализацию имущества бедных групп населения .

В.2. Задействуйте агентства , необходимые для обеспечения быстрых изменений :

В.2.1. Выявите и свяжите с процессом капитализации различные учреждения , которые в настоящее время управляют правами собственности или оказывают влияние на их способность порождать дополнительные ценности ;

В.2.2. Разработайте , согласуйте и введите в действие агентства , которые обеспечат быстрые изменения различных процессов , обеспечивающих капитализацию ; если возможно , создайте единую организацию , отвечающую за капитализацию активов , и разверните ее отделения по всей стране ;

В.2.3. Позаботьтесь о том , чтобы процесс капитализации отвечал политическим приоритетам правительства и соответствовал укорененным в культуре нормам и ценностям , поскольку только это обеспечивает реализуемость всего проекта .

В.3. Устраните «узкие места» в административной и правовой системе:

В.3.1. Подсчитайте расходы на капитализацию, включая:

В.3.1.1. Необходимость получить разрешения во всех административных органах ;

В.3.1.2. Общую сумму платежей за получение этих разрешений;

В.3.1.3. Общее число документов, требуемых разрешающими инстанциями;

В.3.1.4. Требования, которые практически не могут быть удовлетворены;

В.3.1.5. Все прочие трансакционные издержки, включая задержки во времени;

В.3.2. Устраните «узкие места» в административной и правовой системе , для чего следует выявить и реформировать учреждения, используемые ими правила и процедуры.

В.4. Обеспечьте согласие между легальным и внелегальным секторами:

В.4.1. Определите точки, в которых внелегальные нормы совпадают с требованиями закона , чтобы узаконить процедуры легализации внелегальной собственности при поддержке внелегального сообщества ;

В.4.2. Важно добиться, чтобы процедуры легализации внелегальной собственности обеспечивали последней такой же уровень правовой стабильности, как и для изначально законной собственности , чтобы не пошатнуть доверие легального сектора к процессу реформ .

В.5. Разработайте правила и процедуры, которые делали бы расходы на владение легальными активами меньшими , чем на владение внелегальными активами :

В.5.1. Введите в действие законы, нужные для управления собственностью в стране по единым сводам законов и процедур ;

В.5.2. Расширьте определение титулов собственности так, чтобы они соответствовали новой правовой ситуации , и консолидируйте свод законов и процедур, управляющих процессом капитализации ;

В.5.3. Соедините раздробленные куски законодательства в единый блок законов;

В.5.4. Создайте учреждения и процедуры, которые обеспечили бы экономичность процесса капитализации ;

В.5.5. Разработайте удобные и недорогие альтернативы незаконному занятию земель и другим формам внелегального присвоения собственности; чтобы обеспечить уважение к закону, разработайте систему положительных и отрицательных стимулов, поощряющих легальные и отвращающих от внелегальных операций с недвижимостью;

В.5.6. Разработайте и внедрите административные или частные процедуры, заменяющие судебные разбирательства , которые стимулировали бы разрешение конфликтов в рамках закона .

В.6. Разработайте механизмы , уменьшающие риск , сопутствующий частным инвестициям ( они должны обеспечивать достоверность титулов собственности и исключить неоплату коммунальных услуг ).
воспользовались этой возможностью, чтобы поговорить о 90% своего населения, укрывшегося во внелегальном секторе, — как же им выяснить, кто чем владеет в этом секторе? Я опасался, что, если пущусь в изложение технических деталей процесса наведения мостов между внелегальным и легальным секторами, они быстро потеряют интерес к разговору, а потому выбрал другой путь для ответа на этот вопрос. Будучи в Индонезии, я несколько дней провел на острове Бали, в одном из самых красивых мест нашей планеты. Там, когда бродишь по рисовым полям, невозможно понять, где кончается одно поле и начинается другое. Но собакам известны границы хозяйских владений. Каждый раз, когда я пересекал невидимый рубеж, один пес умолкал, а другой подавал голос. Эти индонезийские собаки не сведущи в принципах права, но отлично знают границы владений, которые нужно охранять.

Я и сказал министрам, что всей базовой информацией, нужной им для создания законной системы собственности, располагают индонезийские собаки. Достаточно пройтись по улицам сел и городов, прислушиваясь к лаю собак, и вы постепенно начнете подниматься вверх по хитросплетениям внелегальных отношений собственности и так доберетесь до господствующего общественного договора. «А, вы об этом, — откликнулся один из министров, — вы о Джукум адат (народном праве)!»*

Именно благодаря постепенному открытию «народного права» западные страны сумели выстроить легальные системы прав собственности. Любое правительство, всерьез намеревающееся
* В мусульманстве различают шариат — нормы права, разработанные на основе Корана и носящие официальный характер, и адаты — правовые нормы, основанные на обычаях тех или иных народов, образующие так называемое обычное право.
преобразовать господствующие внелегальные установления в общенародный общественный договор относительно легальных прав собственности, должно научиться прислушиваться к лаю дворовых псов. Чтобы интегрировать все формы собственности в единую систему, правительства должны выяснить, как и почему местные установления работают и насколько они сильны в действительности.

Неспособность сделать это объясняет, почему провалились все прежние попытки реформирования права в развивающихся и бывших социалистических странах. Люди склонны считать общественный договор чем-то предельно нематериальным, некой ученой абстракцией, существующей только в сознании мечтателей типа Локка, Юма и Руссо*. Но я и мои коллеги обнаружили, что во внелегальном секторе общественные договоры — это не просто набор предполагаемых социальных обязательств, смысл которых можно вывести из наблюдений за социальным поведением; это также установления, а их действенность обеспечивается реальными людьми. Поэтому-то ко внелегальным общественным договорам можно прикоснуться в самом прямом смысле слова; в силу этого их можно собрать, чтобы выстроить систему прав собственности и образования капитала, и ее законность и действенность будет обеспечиваться обществом в целом.

Современная рыночная экономика невообразима без единой законной системы прав собственности. Если бы развитые страны Запада не сумели интегрировать все титулы собственности в рамках общей для всех системы прав собственности так, чтобы они стали доступными для каждого, они не смогли бы воспользоваться преимуществами специализации и разделения труда для создания сети рынков и капитала, которые и стали источником богат-

Для создания современной рыночной экономики необходимо единство правовых стандартов². В этой связи К. Рейнолд Нойес отмечает:

Человеческая природа нуждается в упорядоченности и определенности, а для этого нужно, чтобы исходные суждения были взаимно непротиворечивыми и, благодаря этому, обладали способностью кристаллизоваться в форму определенных правил — в «эту совокупность догм или систематизированных предсказаний, которую мы именуем правом». ...Удобства и выгоды публики... принуждают вновь и вновь предпринимать усилия по систематизации корпуса законов. Требования по кодификации отражают стремление людей высвободиться из-под груза мистики и неопределенности неписаного или даже прецедентного права³.

Переход от ситуации, когда люди целиком полагаются на разнообразие внелегальных решений, опирающихся на взаимное согласие сторон, к кодифицированной правовой системе — это пугающе трудная задача. Как мы уже видели, именно это пришлось проделать странам Запада, чтобы перейти от докапиталистических «исходных суждений» к систематизированному своду законов. Это позволило им избавиться от своего стеклянного колпака. Но несмотря на все достигнутые успехи, эти страны далеко не всегда сознавали, что именно они делают, и не оставили нам чертежей. Даже в Британии, деятельно осваивавшей потенциальные возможности промышленной революции, реформы растянулись почти на столетие (с 1829 по 1925 г.), и только к концу первой трети XX в. правительство уверилось, что способно централизовать информацию о недвижимости и сделать ее общедоступной. Джон С. Пейн помогает составить представление о том, насколько трудно и неуверенно шла реформа прав собственности в Англии:

Было принято огромное число законов, и английское право собственности оказалось перестроенным сверху донизу. Значительная часть реформистских усилий осуществлялась по случаю, в порядке импровизации, и легко возникает впечатление, что лидеры движения не всегда отдавали себе отчет, что или зачем они делают. С ходом столетий английское земельное право стало настолько технически сложным и запутанным, что на первых порах задача [его упорядочения] должна была казаться практически неразрешимой. Чтобы добраться до сути дела, нужно было учесть огромное количество деталей. Так что английские реформаторы принялись за дело во всеоружии благих помыслов, обладая скорее энергией, чем ясностью понимания. В итоге им удалось вполне успешно справиться со своими задачами, но на это ушло целое столетие, и за это время нередко их начинания заканчивались неудачей, так что реформа во многих отношениях оказалась половинчатой и компромиссной⁴.