Серия исследований по правовой политике и политике защиты

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

бет	21/37
Дата	14.07.2016
өлшемі	2.76 Mb.
	#198777
түрі	Пояснительная записка

1 ... 17 18 19 20 21 22 23 24 ... 37

Частью 2 Закона о гражданстве, иммиграции и убежище 2002 года создана законодательная основа для новых центров размещения, описанных правительством в своей «Белой книге» за 2002 год^⁷⁹¹. Правительство намеревается разместить приблизительно 3000 лиц, ищущих убежища, на весь период от подачи ходатайства до окончательного обжалования в коллективных центрах, где все услуги будут предоставляться на месте. Лица, ищущие убежища, которые хотят получить какую-либо государственную поддержку, должны будут проживать в одном из таких центров. Предлагаемое расположение таких центров во внегородских районах создало бы де-факто ограничение свободного передвижения их обитателей. В ходе парламентских дебатов правительство, однако, дало гарантии, что условия проживания, налагаемые на лиц, ищущих убежища, в этих центрах де-факто не будут эквивалентны содержанию под стражей. Проживающие смогут свободно выходить из центров и входить в них в дневное время, но должны будут раз в день отмечаться в администрации, а в комендантский час выходить только с разрешения.
Ни один такой центр еще не построен и не открыт. Эти планы столкнулись с сопротивлением общественности в каждом из предполагаемых районов постройки центров, хотя правительство недавно отклонило возражения местных плановых органов и предложило тендеры на первый центр в Бичестере, открытие которого запланировано на ноябрь 2003 года. Комендантский час, как кажется, частично призван успокоить опасения общественности, связанные с наличием большого количества лиц, ищущих убежища, которые будут жить, без работы или иного занятия, вблизи городов.
До сих пор на основе существующих служб создано несколько «вводных центров» ^⁷⁹². Эти первые центры приема в течение семи дней до рассредоточения проводят отбор, проверку состояния здоровья и ориентацию по правам^⁷⁹³.
[Примечание об отборе по состоянию здоровья. В настоящее время в «вводных центрах», таких как недавно открытый в Дувре, проводится проверка на наличие тяжелых инфекционных болезней. В январе 2003 года британское правительство объявило о формировании рабочей группы для изучения вопроса завозных инфекций и иммиграции с целью возможного введения принудительной проверки всех лиц, ищущих убежища, на наличие таких болезней, как ВИЧ/СПИД и активная форма туберкулеза. Недавно, однако, один британский левоцентристский аналитический центр, «Институт исследования государственной политики», провел медицинское исследование и нашел, что «доказательная база в пользу применения задержания и содержания под стражей как инструмента охраны здоровья населения ограничена»^⁷⁹⁴. Центр также сделал вывод о том, что принудительная (обязательная) проверка всех лиц, ищущих убежища, на ВИЧ и туберкулез, эпидемиологическими данными не подкреплена (эти лица не являются категорией высокого риска среди приезжающих) и может оказаться контрпродуктивной, т.е. из-за нее инфицированные лица, например, не захотят являться в иммиграционные органы. В исследовании приводятся доказательства того, что действующая в Великобритании необязательная система работает удовлетворительно. Из 41470 лиц, ищущих убежища, проверенных в аэропорту Хитроу за период с 1995 по 1999 год, активная форма туберкулеза была обнаружена у 100, причем в заразной форме – только у 24, и всего лишь два человека скрылись до завершения исследований^⁷⁹⁵. Хотя наличие надежного контактного адреса для инфицированных лиц, ищущих убежища, после их въезда в Великобританию было признано существенно необходимым и хотя рекомендовалась некоторая форма добровольной «гостеприимной проверки», содержание под стражей в карантине в случае ВИЧ/СПИДа и в период после первоначальных недель, необходимых для лечения туберкулеза, было признано ненужным. (Позиция ООН и другие мнения по этому поводу приведены в основной части исследования.)]
В стране также созданы восемь «отчетных центров», в которых теперь должны регулярно отмечаться лица, ищущие убежища, которые живут самостоятельно в радиусе 25 миль или 90 минут езды. Центрами размещения они не являются. Как и в случае с запланированными центрами размещения, невыполнение требования отмечаться может лишить лицо, ищущее убежища, права на получение государственного пособия. Значительная проблема этого нового требования отмечаться состоит в том, что положения закона 2002 года касательно оплаты проезда в отчетные центры не реализованы, поэтому нуждающиеся лица, ищущие убежища, во многих случаях проходят пешком большие расстояния, чтобы соблюсти это требование. Семьи, в частности, сталкиваются с проблемой добычи денег на билеты или поиска безопасного места, где можно оставить детей на время, пока они поедут отмечаться^⁷⁹⁶. Частично в ответ на эту проблему правительство в октябре 2002 года заявило: «Организация контактов будет значительно улучшена посредством создания мобильного отчетного центра, путем использования сотрудниками иммиграционной службы определенных полицейских участков для отмечания и путем посещений лиц, ищущих убежища, у них дома»^⁷⁹⁷.
В той же «Белой книге» за 2002 год, где было объявлено о предложении по созданию центров коллективного размещения, также было упомянут план по удвоению площадей для содержания под стражей (до 4000 мест)^⁷⁹⁸. Следовательно, должен быть поставлен вопрос о том, станут ли новые общие ограничения свободы передвижения, воплощенные в центрах размещения и отчетных центрах, законными альтернативами содержанию под стражей. Правительство продвигает эти новые требования в парламенте, акцентируя внимание на их выгоде для отслеживания места пребывания людей и, таким образом, для уменьшения интенсивности побегов и повышения административной эффективности. Аналогичные причины были выдвинуты для введения биометрических удостоверений личности («интеллектуальных карт»). В качестве документов, удостоверяющих личность, для лиц, ищущих убежища, вместо стандартных писем были введены карты регистрации ходатайств (КРХ) с фотографиями и биометрическими данными. Эти карты позволяют лицам, ищущим убежища, получать денежное пособие от НСЛУ в местном почтовом отделении^⁷⁹⁹.
Остается посмотреть, будут ли эти новые механизмы приема (рассредоточение, требование отмечаться, центры размещения, биометрические удостоверения личности) достаточно эффективно обеспечивать контроль над местом пребывания лица, ищущего убежища, чтобы можно было закрыть центры содержания под стражей. Многие защитники беженцев подозревают, что, как только будут построены дополнительные центры содержания под стражей, станут раздаваться требования о том, чтобы окупить их затраты посредством заполнения их на 100%. Они возражают против введения общих ограничений свободы передвижения как ненужных, потому что правительство не представило доказательств того, что такие ограничения являются соразмерным ответом на проблему высокой интенсивности побегов, использования поддельных документов, удостоверяющих личность, и на другие вопросы, представляющие государственный интерес.
Законодательных и административных ограничений на свободное передвижение лиц, ищущих убежища, в Великобритании традиционно немного^⁸⁰⁰. Лица, получившие временный допуск сразу же после въезда, должны иметь постоянный адрес для контактов и, возможно, периодически отмечаться в местном полицейском участке. Министр имеет более широкие полномочия, которые могут применяться к конкретному лицу в исключительных обстоятельствах^⁸⁰¹. Лица, признанные беженцами, и лица, получившие разрешение на пребывание по исключительным обстоятельствам, пользуются полной свободой передвижения, хотя и должны регистрироваться в полиции, как и все иностранцы, не являющиеся гражданами Содружества^⁸⁰².

C. Электронный мониторинг
В конце ноября 2003 года британское правительство объявило о намерении ввести электронную маркировку, в том числе спутниковое слежение, в иммиграционной сфере с целью мониторинга местонахождения лиц, получивших отказ в предоставлении убежища и подлежащих высылке^⁸⁰³. Эта система была представлена в качестве экономически эффективной альтернативной надежным центрам высылки (содержания под стражей) меры. Было заявлено, что, в соответствии с обязательствами в сфере прав человека, в каждом индивидуальном случае будет применяться наименее ограничивающая и наименее обременительная форма мониторинга (технология распознавания голоса для сообщений на большом расстоянии, в отличие от маркировки или спутникового слежения), если этого будет достаточно. Это предложение включено в проект Закона об обращении с лицами, ищущими убежища, и иммиграции, поданный в 2004 году, по которому такой мониторинг будет применяться только к лицам старше восемнадцати лет. Относительно разрешения в таких случаях споров о возрасте никаких положений нет.
Великобритания стала первой страной, которая в 1989 году провела эксперимент с электронным мониторингом в сфере уголовного правосудия^⁸⁰⁴, и сегодня масштабы этой системы в Великобритании больше, чем в любой другой европейской стране. По оценкам Министерства внутренних дел, в 2001 году домашний комендантский час соблюдался в 90% случаев. В исследовании изучены первые шестнадцать месяцев работы этой системы и установлено, что только 5% наблюдаемых были возвращены в тюрьму из-за нарушения ими комендантского часа. Нарушениями комендантского часа считались не только отлучки, но и угроза сотруднику, осуществляющему мониторинг, или нападение на него, а также любое повреждение, нанесенное аппаратуре контроля^⁸⁰⁵. Нарушение, однако, не приводило к автоматической отмене режима. Если режим нарушается, то учитывается характер нарушения, степень его серьезности и все смягчающие обстоятельства. Это важный пример хорошей практики.
В двух третях случаев электронный мониторинг в Великобритании применяется по схеме домашнего комендантского часа, однако его используют и для контроля над подростками (возрастом 12─16 лет), освобожденными под залог и на поруки местных властей. Во-первых, проверяется соответствие их дома требованиям. Обычный комендантский час – с 19.00 до 7.00, чтобы люди могли работать или посещать учебные заведения, а также чтобы этот режим не противоречил религиозным обычаям человека. Максимальная продолжительность комендантского часа – полгода (для несовершеннолетних возрастом от 10 до 15 лет – три месяца). Мониторинг осуществляют компании-подрядчики, если только человеку не назначено безвозмездное обслуживание общины или не установлено требование о более широком пробационном надзоре. Это имеет место всего лишь в 26% случаев, но оценки показывают, что лучше всего система электронного мониторинга работает при наличии в ней именно такого элементом «человеческого надзора» со стороны сотрудника службы пробации^⁸⁰⁶.
Единственными примечательными жалобами со стороны тех, за кем осуществляется мониторинг в сфере уголовного правосудия, являются жалобы на принудительную близость, предписываемую семьям правонарушителей во время комендантского часа, и чувство стыда, испытываемое, когда все видят устройство контроля^⁸⁰⁷. Такое «клеймо» весьма тяжело переносится лицами, получившими отказ в предоставлении убежища, которые не совершили никакого уголовного преступления. Это особенно верно в случаях, когда мониторинг применяется не как условие освобождения лиц, особо склонных к побегу, а скорее как дополнительное наказание и контроль для лиц, которые в ином случае были бы освобождены в общество. Даже среди тех, кто получил окончательный отказ в предоставлении убежища и подлежит высылке, будет много случаев, когда риск побега невелик, например, семей с маленькими детьми (см. выше), и когда применение маркировки не прошло бы проверку на «необходимость».
По расчетам Министерства внутренних дел, 45-дневный комендантский час по схеме электронного мониторинга для лиц, содержащихся в предварительном заключении, в среднем стоит около 1300 ф.ст. Поэтому он был бы – при большей экономической эффективности, чем у долгосрочного лишения свободы лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, – очень дорогим путем повышения уровня соблюдения процедур лицами, ожидающими высылки. По данным одного британского исследования, из лиц, освобожденных на обычных условиях залога, скрываются не более 20%^⁸⁰⁸.
Наконец, следует отметить, что электронный мониторинг с использованием обычного «маркера» (в отличие от передачи сообщений с использованием технологии распознавания голоса) зависит от наличия у контролируемых лиц постоянного частного жилья с телефонной линией. Меньшинство лиц, получивших отказ в предоставлении убежища в Великобритании, которые бы удовлетворяли данному требованию, составили бы, вероятно, те, кого легче всего найти для высылки, и те, у кого наверняка есть родственники, являющиеся гражданами Великобритании или постоянно в ней проживающие, которые смогут поручиться за них. В этом смысле информацию для дебатов вокруг электронного мониторинга в британской иммиграционной сфере могут дать пилотные проекты, выполняемые сейчас в США, и проблемы и ограничения, связанны с ними в Майами (см. раздел о США). В обоих случаях можно утверждать, что данная мера не проходит проверку на необходимость и соразмерность, которая по международному праву должна проводиться для любого ограничения свободы передвижения. Хотя Великобритания, вероятно, может более решительно утверждать, что данная мера прошла такую проверку, чем правительство США, которое сейчас маркирует некоторых лиц, ищущих убежища, которые признаны не особенно склонными к побегу, до вынесения решений по их ходатайством.
D. Предложение Британского совета по делам беженцев о схеме приема на общинном уровне

Хотя упомянутые выше планы по созданию центров коллективного размещения на 750 мест, конечно, впечатляют, европейские исследования передовой практики в сфере приема беженцев показывают, что наилучший вариант для размещения на длительный срок – небольшие центры размещения^⁸⁰⁹. Если из больших центров лицам, ищущим убежища, убегать легче, чем из маленьких, или если уровень общественной жизни и отдаленность расположения больших центров толкают лиц, ищущих убежища, к тому, чтобы уходить из них и скрываться, «эффект масштаба» может не оправдаться.

Британский совет по делам беженцев предложил правительству меньшую модель, построенную по типу городского квартала^⁸¹⁰. Она не является «альтернативной задержанию и содержанию под стражей мерой», поскольку в ней нет нормы о том, что все нуждающиеся лица, ищущие убежища в Великобритании, в противном случае задерживались бы. Но она все же претендует на то, чтобы решать те же задачи относительно соблюдения процедур и эффективности, которые содержание под стражей и мероприятия, запланированные в вышеупомянутой «Белой книге», предполагают для больших центров. Предполагается, что это будет делаться с меньшими затратами и для государства, и для лиц, ищущих убежища^⁸¹¹. Хотя с точки зрения финансовых затрат эти предложения детально не расписаны, они опираются на опыт работы организаций-членов Британского совета по делам беженцев со схемами экстренного расселения вьетнамских, боснийских и косовских беженцев, где такие затраты были относительно низкими.
Предложение базируется на сети центров, не более чем по 50─100 мест в каждом, где в общей сложности можно будет разместить 300─600 беженцев. Центры должны располагаться на близком расстоянии от «центрального ядра услуг» и в разных городских районах либо рядом с ними. Для каждого проживающего лица будет составлен индивидуальный план работы по рассмотрению его дела. Он будет включать «элемент оценки, в том числе фиксацию соблюдения клиентом требований проживания в общежитии или центре»^⁸¹².
Совет по делам беженцев заявляет, что его модель позволит избежать: высоких капитальных затрат (в том числе затрат на обеспечение безопасности); управленческих рисков (в том числе больших страховых издержек); сопротивления местных жителей; чрезмерного акцента на контроль в работе персонала; вероятности того, что проживающие/клиенты будут помещены в специальные учреждения; изоляции от местных услуг, особенно от местных школ для детей (что также сэкономит средства); вероятности запугивания и эксплуатации в крупных центрах; проблем с обеспечением безопасности и защитой детей в крупных центрах; ненужного разрушения континуума прием─интеграция для тех, кому в конце концов будет разрешено остаться в Великобритании. Утверждается, что небольшие центры уменьшат финансовое и социальное влияние новой системы приема на любой местный правительственный орган. Социальные расходы для самих лиц, ищущих убежища, будут сокращены в силу благоприятной структуры управления делами. В предложении также приведено мнение эксперта Медицинского фонда по уходу за жертвами пыток, согласно которому большие коллективные центры для жертв пыток не подходят^⁸¹³.
E. Организации «Залог для задержанных иммигрантов» (ЗЗИ, BID) и «Залоговый круг»
Организация ЗЗИ, имеющая офисы в Лондоне, Портсмуте и Оксфорде, имеет целью оказание специализированных бесплатных услуг по предоставлению залога иммигрантам, содержащимся под стражей^⁸¹⁴. Как таковая она существует для тех лиц, ищущих убежища, которые не прошли проверку на право получения государственной правовой помощи. Она также выступает за более широкий доступ лиц, ищущих убежища, и мигрантов к залогу, повышает уровень осведомленности по вопросам задержания и содержания под стражей и эффективности британской системы залога^⁸¹⁵, а также проводит соответствующее обучение адвокатов.
ЗЗИ публикует 48-страничный справочник для содержащихся под стражей и других лиц, готовящих ходатайства об освобождении под залог, который называется «Справочник по залогу». Юридические представители ЗЗИ завалены делами, поэтому ЗЗИ не рекламирует свои услуги в центрах содержания под стражей на регулярной основе, хотя группы посетителей этих центров часто направляют людей в ЗЗИ. Эта организация может помочь лишь крошечной доле того количества лиц, ищущих убежища, которые содержатся под стражей в Великобритании.
Организация «Залоговый круг», которой руководит Комиссия церквей за расовую справедливость, представляет собой реестр из приблизительно 175 поручителей-добровольцев. Она тоже завалена просьбами лиц, ищущих убежища, которые просят помощи в освобождении, и сообщает, что у нее не хватит средств удовлетворить этот растущий спрос, когда вместимость британских центров содержания под стражей будет удвоена до 4000 мест.
Ни одна из этих организаций не является «альтернативной задержанию и содержанию под стражей», но обе они стремятся сделать систему освобождения под залог, которая в Великобритании является основным средством освобождения, и более справедливой, и более доступной.

III. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
Большинство лиц, ищущих убежища, в Великобритании не задерживаются и не содержатся под стражей. В 2003 году под стражей находилось около 2000 человек, что значительно больше, чем в начале 1990-х годов, однако в обществе в любой данный момент времени сейчас находится около 70─80 тысяч лиц, ищущих убежища^⁸¹⁶. Британское правительство заявляет, что задерживает и содержит под стражей всего лишь 1,5% тех лиц, ищущих убежища, к которым должна применяться эта мера, и этими причинами оправдывает расширение площадей для содержания под стражей^⁸¹⁷.
У Министерства внутренних дел нет доказательств того, что живущие в обществе лица, ищущие убежища, обыкновенно скрываются, не пройдя всю процедуру убежища, несмотря на то, что риск побега – самое распространенное основание для приказов о взятии под стражу. За последние двенадцать лет иммиграционная служба Великобритании не поручала проводить никаких изысканий или пилотных исследований ни по альтернативным задержанию и содержанию под стражей мерам, ни по показателям явки и соблюдения процедур^⁸¹⁸. В результате судьи принимают решения на слушаниях по освобождению под залог, вообще не представляя себе, каким может быть «нормальный риск» побега, хотя они должны отказывать в освобождении под залог только в том случае, если «риск побега апеллянта значительно выше нормального»^⁸¹⁹.
Предварительные данные британских портов въезда относительно неявки лиц, которым предоставлен временный допуск, показывают цифру от 3 до 12 процентов, в зависимости от порта^⁸²⁰. Эти относительно низкие показатели демонстрируют, что за политикой обычного задержания и содержания под стражу в ходе процедуры предоставления убежища стоят иные, сдерживающие интересы.
В ходе независимого исследования, проведенного университетом Саут Бэнк^⁸²¹, отслеживались действия 98 лиц, которые были освобождены из-под стражи под залог, за период с июля 2000 года по октябрь 2001 года^⁸²². Было установлено, что 90% из них соблюдали условия освобождения под залог, в том числе требование отмечаться и являться на слушания, хотя взяты под стражу они в свое время были по причине предполагаемого высокого риска побега^⁸²³. Скрыться попытались не более чем 8─9 % лиц, ищущих убежища, которые были освобождены под залог, а из тех 15 процентов, которые были освобождены под залог до высылки, 80% лиц все равно соблюдали поставленные условия.
То, что столь малое количество лиц, охваченных вышеупомянутым исследованием, скрылось, не позволило исследователям провести «анализ риска и вероятности» и сделать выводы о том, какие именно факторы могут вызвать у людей склонность к побегу. Верно, однако, то, что с большей вероятностью скрываются те, в отношении кого выдан приказ о высылке, чем те, кто ожидает вынесения окончательного решения.
Высокий уровень соблюдения процедур (90% и выше) был достигнут в группе, где средняя сумма поручительства составила всего лишь 250 ф.ст. Для тех немногих, кто скрылся, эта цифра была выше ─ 420 ф.ст. (хотя и в диапазоне от 1 до 1700 ф.ст.), но это связано только с тем, что большинство этих лиц ожидали высылки^⁸²⁴. При освобождении под залог для группы в целом устанавливались совершенно стандартные условия, в том числе требование отмечаться в местном полицейском участке и требование формального запроса разрешения на изменение адреса. Единственным другим фактором, общим для скрывшихся лиц, было то, что многие из них испытывали особый личный стресс^⁸²⁵.
Еще в одном исследовании, проведенном ЗЗИ, были документально зафиксированы причины того, почему семьи с детьми в Великобритании еще менее склонны скрываться^⁸²⁶. Исследование позволило установить, что получение и понимание информации об условиях «временного допуска» было решающим фактором повышения уровня соблюдения процедур^⁸²⁷. Были также собраны свидетельства того, что образовательные и медицинские потребности детей являются главным стимулом, который удерживает семьи от побега. Для женщин с новорожденными, не имеющих денег, несоблюдение процедур – вообще не вариант. В исследовании рекомендовано, чтобы Министерство внутренних дел признавало эти естественные положительные и отрицательные стимулы и воздерживалось от выдачи приказов о взятии под стражу семей с детьми^⁸²⁸.
Объяснений низкой интенсивности побегов (3─12%), даже одиноких взрослых, несколько: Великобритания не является страной транзита; принятие решений по ходатайствам о предоставлении убежища лицам, не взятым под стражу для ускоренного рассмотрения, может занимать несколько месяцев, однако государственная помощь оказывается в течение всего этого периода; более чем половине лиц, ищущих убежища, в конечном итоге разрешается остаться в стране либо в статусе беженца, либо по разрешению на пребывание; нуждающимся лицам, ищущим убежища, предоставляется правовая помощь в подаче ходатайств.
Ассоциация практикующих юристов в области иммиграционного права и организация ЛИБЕРТИ охарактеризовали недавнее сокращение объема правовой помощи как возможную причину повышения интенсивности побегов: «Если лицо, ищущее убежища, не может получить эффективную юридическую консультацию, оно с гораздо большей вероятностью решит, что наилучший способ не проиграть от рук системы – это вообще избежать ее»^⁸²⁹. Один британский ученый-исследователь обнаружил, что самыми сильными факторами, побуждающими лиц, ищущих убежища, скрываться, являются ощущение того, что их ходатайства будут несправедливо отклонены, и субъективный страх перед возвращением в страну происхождения, который испытывают лица, получившие отказ в предоставлении убежища^⁸³⁰.

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 ... 17 18 19 20 21 22 23 24 ... 37