Серия исследований по правовой политике и политике защиты
жүктеу/скачать 2.76 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Освобождение под надзор, требование отмечаться и др.
- B. Открытые центры или самостоятельная организация проживания
- C. Альтернативные меры для семей
- D. Альтернативные меры для содействия возвращению
- III. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур
- B. Экономическая эффективность
- ШВЕЙЦАРИЯ
- A. Подготовительное содержание под стражей (ст. 13а ЗППИ)
- B. Депортационное содержание под стражей (ст. 13b ЗППИ)
- D. Планируемые изменения в ЗППИ
- E. Задержание и содержание под стражей в аэропортах
- II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ
- III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Принцип соразмерности и альтернативные меры в кантональном законодательстве
- B. Ограничения свободы передвижения («локализация» и «недопущение»)
| Глава 6 Закона об иностранцах устанавливает конкретные предельные сроки содержания под стражей. Первоначально иностранец может быть задержан на срок до 48 часов для проверки его статуса. Если есть основания считать, что будет осуществлена депортация, или если имеются серьезные сомнения относительно личности или гражданства данного лица, оно может быть взято под стражу на срок до четырнадцати суток. Относительно двух этих категорий должен также существовать риск того, что лицо скроется, или основания подозревать, что оно будет участвовать в преступной деятельности.
Приказы о задержании и содержании под стражей, связанные с «отказом во въезде»668, а также приказы о высылке должны быть пересмотрены в двухмесячный срок. После этого окружные административные суды должны периодически пересматривать все приказы. Все виды задержания и содержания под стражей могут обжаловаться в местном суде, а затем в АСИ. При этом, однако, лица, получившие отказ в предоставлении убежища, которые не могут быть возвращены, иногда сталкиваются с длительным или бессрочным содержанием под стражей. Лицам, содержащимся под стражей, предоставляется правовая помощь, за исключением лиц, проходящих ускоренную процедуру. Иностранцы младше 16 лет могут браться под стражу по Закону о специальном контроле над иностранцами, если: (а) имеется решение о высылке в соответствии с этим законом; (б) есть вероятность того, что такое решение будет принято, и основание полагать, что иностранец будет скрываться или совершит преступления; или (в) его личность не установлена и существуют исключительные причины для задержания и содержания под стражей. Такими исключительными причинами считаются ситуации, когда депортация неизбежна. Возможность взятия под стражу разлученного с семьей ребенка, ищущего убежища, очень ограничена. Единственная ситуация, в которой шведские власти имеют право брать несовершеннолетнего под стражу, ─ когда после попытки осуществить высылку надзорная мера оказалась неэффективной. Возможность взятия разлученного с семьей ребенка под стражу в этих исключительных случаях рассматривается для того, чтобы защитить ребенка от возможного похищения торговцами или другими лицами, чьи намерения никоим образом не совпадают с «наилучшими интересами» ребенка. И лица, ищущие убежища, и лица, признанные беженцами, как и прочие иностранцы, в Швеции могут подвергаться задержанию и содержанию под стражей для подготовки высылки с территории страны согласно Закону о специальном контроле над иностранцами по причинам национальной безопасности и борьбы с терроризмом. И Комитет ООН против пыток669, и Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации670 критиковали Швецию, в частности, за отказ таким лицам в праве обжалования. В отношении таких лиц не было предложено ни одной альтернативной меры; вместо этого адвокаты сосредоточились на потребности в более значительных средствах правовой защиты во избежание риска дискриминации представителей определенных государств и, если высылка осуществляется в отношении лица, ищущего убежища, или беженца, риска принудительного возвращения. Ежемесячно в Швеции берутся под стражу около 100 лиц, ищущих убежища671. II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Освобождение под надзор, требование отмечаться и др. Лица, ищущие убежища, могут освобождаться из-под стражи под надзор в индивидуальном порядке в рамках пересмотра решения о необходимости их содержания под стражей. При пересмотре учитывается то, может ли надзор быть достаточным для достижения поставленной цели. При освобождении под надзор от лица, ищущего убежища, могут потребовать отмечаться в полиции один или два раза в неделю, сдать паспорт или другие документы, удостоверяющие личность, или выполнить иные условия. Условия помещения иностранца под стражу и надзора над ним входят в единую структуру положений раздела 5 главы 6 Закона о беженцах. Отправной точкой при любом определении является то, что власти должны применять минимально ограничивающие меры, необходимые в каждом отдельном случае672. На практике, как сообщается, надзорная мера (вместо содержания под стражей) не применяется всеми региональными отделениями Иммиграционного управления одинаково интенсивно673. B. Открытые центры или самостоятельная организация проживания Лица, ищущие убежища, содержатся под стражей в центрах «расследования» в течение первых нескольких недель после прибытия. Им выдается удостоверение личности («СИВ-карта»), действительное на весь срок процедуры. Во время «содержания под стражей для расследования» рассматривается право лица, ищущего убежища, на освобождение в общество. Если решение об освобождении утверждается, то лицо, ищущее убежища, направляется в центр приема, курируемый ШМБ, хотя проживание в таком центре не является обязательным. Для семей или для групп одиноких лиц, ищущих убежища, предусмотрены меблированные квартиры с самостоятельным питанием («групповые дома»)674. Финансовая помощь зависит от посещения учебных курсов, а не от проживания в центре. Лица, ищущие убежища, могут сами организовывать свое проживание, особенно если их близкие родственники или семья уже живут в Швеции, и многие именно так и делают. Сравнительной статистики об уровнях соблюдения процедур этими двумя группами лиц, ищущих убежища, – живущими в центрах и живущими самостоятельно, – нет. ШМБ сталкивается с трудностями в поиске муниципалитетов, согласных на размещение у себя новых центров приема лиц, ищущих убежища. Особенно сложная ситуация – на юге Швеции. Тенденция к увеличению числа лиц, ищущих убежища, наряду с ощутимым дефицитом жилья в некоторых случаях вынуждала ШМБ использовать под жилье другие виды помещений, такие как туристические центры, гостиницы и помещения для проведения конференций675. C. Альтернативные меры для семей Агентства в Швеции сообщают, что в большинстве случаев родители, которым предоставляется возможность выбирать, склоняются к разделению семьи, а не к продолжению содержания их ребенка или детей под стражей. В случаях, когда у ребенка есть только отец и отца по исключительным причинам нельзя освобождать, ребенок, как правило, освобождается в групповой дом для несопровождаемых детей, и ему предоставляется возможность регулярных встреч с отцом676. Семьи обычно освобождаются в семейное жилье в Карлслундском центре приема беженцев, и для них устанавливается обязанность ежедневно отмечаться в Иммиграционном департаменте. D. Альтернативные меры для содействия возвращению Шведские власти разработали ряд новаторских подходов к решению проблем лиц, ищущих убежища, которые получили окончательный отказ по своим ходатайствам. С помощью консультационных мероприятий, в которых могут участвовать юридический представитель заявителя и другие соответствующие субъекты, шведские власти помогают лицам, ищущим убежища, самим прийти к решению о том, что наилучшим вариантом, возможно, будет уехать из Швеции. Этот подход, несмотря на его ресурсоемкость, приводит к положительным результатам: в частности, все больше получивших отказ лиц, ищущих убежища, решают таким образом покинуть Швецию. Как следствие, такие лица проводят пропорционально меньше времени под стражей. III. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур? За период с января по сентябрь 2003 года в Швеции было принято 23507 ходатайств о предоставлении убежища и рассмотрено 22314 дел, 2810 из которых были «аннулированы»677. Последняя цифра отражает верхнюю границу количества лиц, ищущих убежища, которые могли скрыться в ходе проведения процедуры, а также включает другие причины, например, добровольное возвращение. Сравнительный статистический анализ различных уровней явки лиц, освобожденных под надзор, и лиц, освобожденных без требования отмечаться или других условий, не проводился. В октябре 2003 Migrationsverket опубликовало отчет о детях, исчезающих в Швеции. Было установлено, что в 2002 году исчезло 103 ребенка. Большинству из них было 15─18 лет, и 70% из них пропали, не получив окончательного решения по своим ходатайствам. B. Экономическая эффективность Лица, ищущие убежища, которые должны ожидать решения в течение нескольких месяцев, получают разрешение на работу и, если они получают зарплату, то должны оплачивать питание и проживание в своем центре приема. Это не только делает более продуктивным время, проведенное ими в Швеции, но и содействует тому, что данное решение, которое дешевле, чем содержание под стражей, становится еще экономически более эффективным для государства. C. Экспортная ценность Шведскую систему очень часто упоминают как «передовую практику» благодаря четкости шведского законодательства в плане задержания (содержания под стражей) и альтернативных ему мер. Следующим шагом было бы более детальное изучение реализации этого законодательства с целью получения доказательств эффективности альтернативных мер и того, как судьи методично рассматривают альтернативные меры перед вынесением решения о взятии под стражу. Между тем, в том, что касается ее альтернативных мер для защиты разлученных с семьей детей, Швеция так же, как и многие другие европейские страны, нуждается в «импортированных» идеях. ШВЕЙЦАРИЯ678 I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО Правовая основа «принудительных мер», в том числе задержания и содержания под стражей, в швейцарском законодательстве об убежище и иммиграции состоит, главным образом, из Федерального закона о пребывании и поселении иностранцев (ЗППИ)679. Соответствующие статьи 13а─13е были приняты в их нынешней форме швейцарским парламентом и одобрены на референдуме в 1994 году. Они вступили в силу в феврале 1995 года. Пересмотренная редакция определенных положений вступила в силу в апреле 2004 года, как объясняется ниже. ЗППИ предусматривает две формы задержания и содержания под стражей. Обе они предназначены для обеспечения исполнения процедуры депортации, предусмотренной пп. (f) п. (1) ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (ЕКПЧ). Обе эти формы требуют наличия юридической и фактической возможности осуществления депортации. Одна форма задержания и содержания под стражей может предписываться до принятия решения о депортации и поэтому применяется в ходе процедуры предоставления убежища («подготовительное содержание под стражей»). Другая форма применяется после уведомления о приказе о депортации или выдворении, например, после отклонения ходатайства о предоставлении убежища («депортационное содержание под стражей»). Обе формы должны удовлетворять определенным критериям, некоторые из которых являются общими для обеих форм680, а остальные разнятся. A. Подготовительное содержание под стражей (ст. 13а ЗППИ) В ЗППИ дан исчерпывающий перечень оснований для выдачи приказа о подготовительном содержании под стражей: (1) если иностранец отказывается сообщить данные о себе во время процедуры предоставления убежища или депортации, подает несколько ходатайств о предоставлении убежища под разными именами либо постоянно без уважительных причин игнорирует вызовы; (2) если иностранец покидает район, в котором ему было предписано проживать согласно статье 13е, либо въезжает в район, в который ему запрещено въезжать681; (3) если иностранец въезжает в Швейцарию, несмотря на запрет, и не может быть немедленно депортирован; (4) если иностранец подает ходатайство о предоставлении убежища после окончательного оформления приказа о выдворении682 или после безусловного выдворения из страны; или (5) если иностранец создал серьезную угрозу для жизни и здоровья других людей или подверг их жизнь и здоровье опасности и поэтому преследуется либо осужден. Максимальный срок подготовительного содержания под стражей – три месяца. Как и при депортационном содержании под стражей (см. ниже), подготовительное содержание может быть прервано, если причина его более не действует683. Законность и целесообразность содержания под стражей не позднее чем через 96 часов с момента задержания подлежат проверке судебным органом в устном производстве. B. Депортационное содержание под стражей (ст. 13b ЗППИ) Если приказ о депортации или выдворении выдан в первой инстанции, то ответственный кантон684 с целью обеспечения исполнения этого приказа может: (1) продолжать содержать иностранца под стражей, если он уже находится под стражей в соответствии со ст. 13а; (2) взять иностранца под стражу, если существуют основания для этого по статье 13a(b), (c) или (e); или (iii) взять иностранца под стражу, если есть конкретные признаки того, что он намеревается избежать депортации, в частности потому, что предыдущее поведение иностранца позволяет заключить, что он нарушает приказы, изданные органами власти685. В последнем случае, согласно изменениям, которые вступили в силу 1 апреля 2004 года, взятие под стражу допускается, если Федеральное бюро отклонило ходатайство без рассмотрения по существу, потому что признало его «явно необоснованным»686. Статья 13f ЗППИ, еще одна пересмотренная формулировка, предусматривает, что иностранцы обязаны сотрудничать, в частности, предоставляя (1) правильную и полную информацию о соответствующих фактах касательно их пребывания, (2) все необходимые доказательства, причем безотлагательно, и (3) документы, удостоверяющие личность. Следует отметить, таким образом, что взятие под стражу лица, ищущего убежища, допущенного к полной процедуре предоставления убежища, до вынесения первоначального решения по его ходатайству только лишь на том основании, что его можно считать склонным к побегу, швейцарским законодательством вообще не предусмотрено. Если же выдан приказ о депортации или выдворении лица после первого отклонения ходатайства, но во время возможного рассмотрения апелляции, данное лицо может быть взято под стражу по причине вероятного оказания сопротивления его высылке с территории Швейцарии на основании его предыдущих действий и уровня его сотрудничества с властями. Федеральный совет отметил в марте 2002 года, что вероятность того, что иностранец не явится для высылки, наиболее часто приводится в качестве основания для депортационного содержания под стражей; в частности, это основание указывалось приблизительно в двух третях всех тех случаев, где выносился приказ о такой форме содержания под стражей687. Срок депортационного содержания под стражей не должен превышать трех месяцев. Он может быть продлен максимум на шесть месяцев688, т.е. в общей сложности до девяти месяцев, только в случае, если особые препятствия мешают исполнению приказа о депортации (не делая его невозможным). Допускается непрерывное содержание под стражей (т.е. переходящее из подготовительного в депортационное), если постоянно выполняются поставленные условия689. Срок содержания под стражей проверяется на соответствие принципу соразмерности, который является частью швейцарского конституционного и административного права (см. ниже). Содержащиеся под стражей лица, ищущие убежища, могут подать прошение об освобождении из-под стражи в судебный орган местного кантона через месяц после первого пересмотра решения об их взятии под стражу. Затем они могут продолжать обжаловать решение, если оно отрицательное, каждый месяц при «подготовительном содержании под стражей» и каждые два месяца – при «депортационном»690. C. Правовая помощь Бесплатные юридические консультации, как правило, регламентируются кантональным законодательством.691 Этот принцип содержится в статье 29(3) Конституции Швейцарии. Согласно этому положению, «каждое лицо, не располагающее необходимыми средствами, имеет право на бесплатную правовую помощь, кроме случаев, когда дело выглядит не имеющим никаких шансов на успех. Кроме того, такое лицо имеет право на бесплатное юридическое представительство в объеме, необходимом для защиты прав данного лица». Учитываемые факторы включают сложность дела, а также положение заявителя, например, его или ее способность понимать процедуру и следовать ей692. В отношении административного содержания под стражей Федеральный суд постановил, что в случаях, когда срок депортационного содержания под стражей продлевается693, в правовой помощи отказывать нельзя694. При первом рассмотрении вопроса о законности содержания под стражей правовая помощь должна предоставляться только в том случае, если дело особо сложное (а дела обычно таковыми не считают)695. D. Планируемые изменения в ЗППИ В статью 13b будут вноситься изменения696 с тем, чтобы ответственный кантональный орган в случае, если приказ о депортации или выдворении выдан в первой инстанции, с целью обеспечения исполнения этого приказа мог взять соответствующее лицо под стражу, при условии, что: (1) на это есть основания согласно ст. 72(1)(b), (c) или (g)697; (2) ответственное федеральное ведомство приняло решение о неприемлемости ходатайства698; (3) есть конкретные признаки того, что соответствующее лицо намеревается избежать депортации, в частности, оно не выполнило свои обязанности по сотрудничеству699; или (4) предыдущее поведение лица позволяет заключить, что оно нарушает приказы, изданные органами власти. УВКБ ООН выразило беспокойство по поводу двух из этих новых оснований взятия под стражу. Во-первых, хотя, в общем, и решения о неприемлемости ходатайств, и решения об административном задержании направлены на борьбу со злоупотреблением системой предоставления убежища, не все причины решения «о неприемлемости» могут оправдать взятие под стражу700. Во-вторых, такая санкция, как содержание под стражей, в контексте отсутствия сотрудничества с процедурой предоставления убежища, не ограничивается умышленными, грубыми нарушениями701 и может, поэтому, в конкретных случаях быть несоразмерной702. E. Задержание и содержание под стражей в аэропортах Лица, ищущие убежища, которые прибывают самолетом в аэропорт, могут не иметь разрешения на въезд в страну. Согласно статье 23 Закона об убежище, если въезд не санкционирован в аэропорту, власти могут выслать лицо, ищущее убежища, в качестве меры предосторожности, если дальнейшее передвижение данного лица в третью страну допустимо, обосновано и возможно703. Это решение должно быть вынесено в 15-дневный срок после подачи ходатайства о предоставлении убежища. Если рассмотрение дела займет больше времени, власти разрешат въезд на территорию Швейцарии. Если заявителю приказано покинуть страну, его нельзя задерживать в аэропорту дольше 7 суток. Сюда не включается 24-часовой период, предусмотренный для подачи апелляции для возобновления приостанавливающего действия, решение по которой Комиссия по апелляциям, касающимся предоставления убежища, должна принять максимум за 48 часов704. После этого максимального 25-дневного срока содержания под стражей в транзитной зоне аэропорта лицо, получившее отказ в предоставлении убежища, может быть переведено на режим депортационного содержания под стражей705, с учетом 96-часового срока обязательного рассмотрения дела судебным органом706. Ст. 22(5) нынешней редакции проекта нового Закона об убежище предусматривает возможность содержания лица, ищущего убежища, под стражей в аэропорту или, в исключительных обстоятельствах, в другом месте в течение максимум 60 суток. В этот период может быть принято решение «о неприемлемости» в первой инстанции, особенно в «явно необоснованных» случаях. Если процедура займет больше времени, заявителей направят в один из кантонов, где на них будет распространяться обычный правовой режим. После уведомления о приказе о депортации или выдворении дальнейшее содержание под стражей может осуществляться в депортационной тюрьме. II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ В обзоре, подготовленном Федеральным бюро по делам беженцев707, отмечалось, что подготовительное содержание под стражей составляет менее 2% всех случаев административного содержания под стражей. За период с 1995 по 2000 год по всей Швейцарии приказы о подготовительном содержании под стражей выносились минимум в 22 и максимум в 102708 случаях в год. Средний срок содержания под стражей составил менее 20 суток, что гораздо ниже установленного законом предельного трехмесячного срока709. В этом же обзоре сказано, что за 1995─2000 гг. депортационное содержание под стражей было предписано минимум в 5500 и максимум в 7000 случаев в год. Средний срок содержания под стражей составил менее 23 суток. Продление трехмесячного срока депортационного содержания под стражей было необходимо в 5─10 % случаев. Тридцать восемь человек были освобождены после содержания под стражей в течение максимального установленного девятимесячного срока. Последующая депортация была осуществлена приблизительно в 80% случаев депортационного содержания под стражей. Около 100 ходатайств о предоставлении убежища было подано лицами, подвергнутыми депортационному содержанию под стражей, что составило 1,5─2 % всех случаев депортации710. В каждом кантоне своя практика, что связано с различными не только объективными, но и политическими факторами, как то: количество лиц, ищущих убежища, расположение у государственной границы, сельский или городской характер кантона, политика правительства кантона. III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Принцип соразмерности и альтернативные меры в кантональном законодательстве Соразмерность – основополагающий конституционный и административный принцип в Швейцарии711. Всякая принудительная мера, в частности, содержание под стражей, должна быть соразмерна преследуемой цели712. В этом отношении ст. 13b(3) ЗППИ требует, чтобы необходимые меры для осуществления депортации или выдворения лица из страны принимались незамедлительно. Как следствие, содержание под стражей может стать незаконным, если этот принцип нарушается713. Принцип соразмерности необходимо учитывать и при применении любых альтернативных мер. Федеральный суд еще не выработал достаточную практику касательно обязанности отмечаться или освобождения под залог как возможных альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер714. Одной из причин этого вполне может быть тот факт, что они прямо не упомянуты в ЗППИ, и правовая база для них присутствует только в кантональном законодательстве. B. Ограничения свободы передвижения («локализация» и «недопущение») По статье 13а ЗППИ ответственный кантональный орган может наложить на иностранца, который не имеет разрешения на пребывание или проживание и который нарушает государственную безопасность и общественный порядок или создает для них угрозу, в частности, путем участия в незаконной торговле наркотиками, условие не выезжать за пределы предписанного ему района («локализация») или не въезжать в определенный район («недопущение»). По замыслу законодателей, понятие государственной безопасности и общественного порядка не следует толковать узко. Кроме того, неисполнение приказа по статье 13е может повлечь за собой взятие под стражу, поскольку и «подготовительное», и «депортационное» содержание под стражей может применяться, в частности, к лицам, ищущим убежища, которые выехали из назначенного района или въехали в запрещенный для них район715. Меры, принимаемые по ст. 13е, все равно должны соответствовать принципу соразмерности, т.е. ограничения свободы передвижения должны быть необходимы для достижения поставленной цели716. В вышеупомянутом обзоре Федерального бюро по делам беженцев отмечается, что «локализация» и «недопущение» применяются гораздо реже, чем депортационное содержание под стражей. В 1994 году такие меры применялись в 184 случаях. В 1998 году количество таких приказов достигло своего максимума (1348). Эти цифры соответствуют конкретным полицейским операциям, нацеленным на известные районы наркоторговли, причем ограничения часто касались центра города или конкретного общественного места, например, парка или вокзала, в основном в таких городах, как Цюрих, Базель и Берн. Лицу, ищущему убежища, выдается карточка с цветовым кодом, где указано, в какие районы города данное лицо входить не может. В последние годы количество приказов о «локализации» и «недопущении» стабилизировалось на несколько низшем уровне (2000 г. – 1033 случая). Количество наказаний, присужденных за нарушение «локализации» и «недопущения», колебалось от 9 (1995 г.) до 79 (1997 г.)717. Хотя подозрение в участии в деятельности, угрожающей общественному порядку (на практике – в торговле наркотиками), не должно без доказательств быть единственным основанием для серьезного ограничения свободы передвижения иностранца, и хотя такие приказы всегда должны применяться к отдельным лицам, а ни в коем случае не к группе или на какой-либо дискриминационной основе, нельзя исключать, что, как утверждают некоторые швейцарские НПО, такие приказы иногда основывались исключительно на подозрениях. Некоторые кантоны Швейцарии призывают к применению более широкого спектра законных мер для контролирования свободы лиц, ищущих убежища, в том числе получивших отказ. В ответ их попросили продемонстрировать, что вышеупомянутые меры не работают эффективно, однако они до сих пор этого не сделали. жүктеу/скачать 2.76 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|