§ 4. Національне самовизначення та правовий статус національних меншин

§ 4. Національне самовизначення та правовий статус
національних меншин

Права соціальних спільнот і передусім національних меншин, безперечно, складають окрему групу прав, і їх співвідношення з правами людини є досить своєрідним. Поширеним є твердження про первинність і вищість прав людини, однак їх не можна протиставляти правам національних меншин та інших соціальних спільнот. Досить поширена теза про пріоритет прав людини над правами нації, національної меншини не є безумовною й містить у собі певне протиріччя, бо якщо права першого і другого покоління ­– це права і свободи людини як окремої особи, то права третього покоління – це, власне кажучи, одночасно і права людини як індивіда, і права національної меншини, нації, національно-етнічної спільноти, до якої особа належить чи до якої вона себе відносить.

Дотримання прав людини як окремої особи може бути досягнуто лише за умови одночасного забезпечення її основних національно-етнічних прав. Звичайно, визначальним принципом правового статусу особи є принцип рівноправності незалежно від будь-яких чинників і в тому числі національності, мови, расової належності, походження. Разом з тим не слід забувати, що у світі немає жодної людини, яка б не усвідомлювала своєї приналежності до тієї чи іншої соціальної спільноти і перш за все до певної нації, національної меншини чи національно-етнічної групи. Звичайно, у певних випадках це відчуття може бути дуже й дуже слабким. Тривалий час людина взагалі може не згадувати про свою національність і не перейматися проблемами національно-етнічного розвитку, мови, культури, самобутності тощо. Однак як тільки вона потрапляє в іншомовне середовище або починає спілкуватися з іншомовними особами й відчуває при цьому певний дискомфорт, то відразу ж згадує про власну національну приналежність та про ті духовні цінності (мову, культуру, засоби масової інформації тощо), яким вона щоденно віддає перевагу і які раніше сприймалися як звичайна та буденна річ. Виникає проблема вибору (дилема): чи й надалі докладати зусиль, щоб бути самим собою, говорити своєю мовою і залишитися незрозумілим для оточуючих, віддавати перевагу, як і раніше, духовним цінностям та засобам масової комунікації своєї національно-етнічної спільноти чи пристосуватися до тих, хто її оточує, та до їхньої культури. Інколи вибір взагалі відсутній, і такий розвиток ситуації тягне за собою додаткове джерело переживань, незадоволення, дратівливості, запальності, психологічного дискомфорту, ностальгії або навіть страждань. Зрозуміло, що все це ускладнює життя індивіда, обмежує його свободу, його можливості в аспекті вільного розвитку своєї особистості та вибору того, що він вважає для себе найбільш прийнятним, не сприяє повному розкриттю його здібностей та досягненню тих цілей, які він ставить перед собою. Так сталося з багатьма колишніми громадянами СРСР на території Латвії та Естонії. Висунувши надмірні умови для набуття ними громадянства в цих країнах, держава не лише виштовхнула цих осіб за межі суспільства, викликала їх невдоволення та психологічно налаштувала проти себе. Вона одночасно позбавила своє суспільство значної частини фахівців (науковців, митців, педагогів, просто непересічних особистостей), які своїм досвідом могли б збагатити це суспільство, сприяти його подальшому розвитку і піднесенню.

Навіть діти міжнаціональних шлюбів ототожнюють себе з певною культурою, визнають певні морально-етичні норми, звичаї та традиції своїми, що впливає і на їх світосприймання, і на формування їх світогляду, і на їх поведінку, а значить, і на їх ставлення до прав інших людей, до правових норм і правової системи в цілому. До того ж не можна говорити про реальне забезпечення прав окремої людини, якщо нація чи національна меншина, до якої вона належить, перебуває в пригнобленому стані, зазнає дискримінації, приниження, утисків і поневірянь. Стосовно взаємозалежності прав людини і прав нації П. Рабінович справедливо зазначає, що «з одного боку, будь-яке порушення прав нації неминуче тягне за собою порушення прав людей, які до цієї нації належать; а з іншого – порушення прав людини часто-густо (хоч, ясна річ, не всюди й не завжди) може відбуватися саме через її національність...»¹

На сучасному етапі особливого значення набуває проблема забезпечення прав національних меншин як обов’язкова передумова досягнення міжнаціональної злагоди та стабільного демократичного розвитку українського суспільства. Окремі права національних меншин знайшли своє визнання і відображення у Статуті ООН, Декларації про надання незалежності колоніальним країнам і народам 1960 р., Декларації про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1963 р., Міжнародній конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискри­мінації 1965 р., Міжнародному пакті про громадянські та політичні права 1966 р., Декларації про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин і співробітництва між державами згідно зі Статутом ООН 1970 р., Заключному акті Гельсінкської наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 р., Африканській хартії прав людини і народів 1981 р., Декларації про право народів на мир 1981 р., Документі Копенгагенської наради з людського виміру Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1990 р., Декларації про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин, і в багатьох інших міжнародно-правових документах. У Статуті ООН проголошується принцип рівності прав великих і малих націй.

Значну увагу приділяє проблемам забезпечення прав національ­них меншин Рада Європи. У Віденській декларації від 9 жовтня 1993 р. члени Ради Європи визнали, що «головним для демократичної ста­більності і безпеки нашого континенту є захист національних меншин»². Тоді ж було розроблено Декларацію та план дій по бороть­бі з расизмом, ксенофобією, антисемітизмом і нетерпимістю. 1 лютого 1995 р. держави–члени Ради Європи підписали Рамкову конвенцію про захист національних меншин.

Дослідження особливостей правового статусу національних мен­шин в Україні, актуальних проблем конституційно-правового зак­ріп­лення їх основних прав останнім часом все більше привертає увагу науковців і передусім правознавців. Про це свідчать наукові роботи А. Абашидзе, В. Нікітюка, Ю. Римаренка, Л. Рябошапка, М. Тов­та, І. Попеску, В. Пєткова, С. Пєткова, Г. Левицької, О. Бикова, Ю. Воло­шина¹ та інших дослідників.

Проте переважна більшість науковців, досліджуючи юридичну природу, зміст, форми реалізації, гарантії та інші аспекти прав національних меншин, все ж обходять увагою питання про поняття та основні елементи (складові частини) їх правового статусу. Без вирішення цього питання неможливо вирішити й проблему права національних меншин на самовизначення. Частіше за все вчені відразу переходять до розгляду найбільш гострих та актуальних на їхню думку питань з історії та сучасного стану національних меншин, не обтяжуючи себе визначенням меж дослідження та встановленням головних понять, очевидно, виходячи при цьому з того, що, наприклад, поняття правового статусу національних меншин начебто є само собою зрозумілим. В. Пєтков та С. Пєтков у науковій статті «Питання наукової розробки проблеми правового статусу національних меншин в Україні» слушно зазначають, що «необхідність подальших розробок загальнотеоретичних проблем, пов’язаних із визначенням правового статусу представників різних національностей, що мешкають в Україні, полягає в тому, що результати досліджень можуть бути використані при внесенні змін та доповнень до існуючого законодавства та при розробці державної програми стосовно національних меншин та корінних народів України»¹. Проте й ці автори не намагаються визначити зазначене поняття.

Ю. Римаренко та Ю. Волошин поділяють права меншин на індивідуальні й колективні. Вони вважають, що «індивідуальні права національних меншин тотожні правам усіх громадян»².

Г. Левицька взагалі висловила думку про те, що «по суті, правовий статус національних меншин не відрізняється від правового статусу корінної нації», аргументуючи це твердження тим, що «всі громадяни, що проживають на території України, мають рівні політичні, економічні, соціальні та культурні права»³, а також посиланням на відповідні положення чинної на той час Конституції України 1978 р. Запропонований автором висновок та його обґрунтування є не надто переконливими і звучать дисонансом з огляду на реальну ситуацію. Достатньо порівняти правовий статус кримських татар в Автономній Республіці Крим, угорців у Закарпатті і, скажімо, росіян у Харкові. Немає сумніву, що висновки окремих фахівців будуть різними залежно від того, який зміст вони вкладають у поняття правового статусу національних меншин, що вони розуміють під цим поняттям. Але проблема саме в тому і полягає, що досить часто дослідники навіть не ставлять перед собою таких питань, здійснюючи науковий пошук здебільшого інтуїтивно, спонтанно, не говорячи вже про необхідність виокремлення головних елементів зазначеного правового феномену.

Такий підхід видається не зовсім виправданим, особливо з урахуванням того, що, наприклад, майже усі дослідники правового статусу особи (людини, громадянина) намагаються розробити своє власне визначення (подати власне бачення) цього поняття або ж хоча б приєднатися до уже запропонованого іншими науковцями. Так, М. Малишко вважає, що «конституційно-правовий статус людини і громадянина – це визначені Конституцією України та іншими правовими актами конституційного права місце, положення і роль людини та громадянина в суспільстві й державі»⁴. На думку Н. Шукліної, під конституційно-правовим статусом особи слід розуміти «загальні, основоположні начала, за допомогою яких у Конституції визначаються основні права, свободи і обов’язки людини й громадянина, тобто можливість мати, володіти, користуватися і розпоряджатися економічними, політичними та іншими соціальними цінностями, благами; користуватися свободою дій і поведінки в межах конституції та інших законів»¹. В. Князєв одночасно визначає правовий статус людини («як сукупність закріплених у чинних правових нормах їх прав, свобод та обов’язків і гарантій повної й безперешкодної реалізації останніх») і конституційний статус людини і громадянина («це сукупність закріплених в конституції держави їх прав, свобод та обов’язків і гарантій повної й безперешкодної реалізації останніх»²) та акцентує увагу на відмінностях між цими поняттями.

В. Німченко переконаний, що інститут основ правового статусу особи «відображає найбільш суттєві, вихідні конституційні начала, що визначають правове становище людини, засади взаємовідносин між особою і державою»³, а згодом приходить до висновку, що «у визначенні правового статусу особи мають значення не тільки закріплений за людиною фактичний обсяг прав і свобод, а й ті засади, принципи, на основі яких здійснюється користування цими правами і свободами»⁴. Схожої точки зору дотримуються також О. Кушніренко та Т. Слинько, які зазначають, що «для характеристики конституційно-правового статусу громадян України важливе значення мають не тільки фактичний обсяг прав і свобод, закріплених в Основному Законі, а також принципи, на засадах яких здійснюється їх викорис­тання»⁵.

З огляду на своєрідність співвідношення прав людини з правами національно-етнічних спільнот, а отже, й правового статусу особи, з правовим статусом національних меншин стає очевидною необхідність визначення поняття останнього. Досить близько до розуміння цього поняття підійшов П. Рабінович, який визначає основні права нації (народу) як «певні можливості кожної нації (іншої етнічної спільноти, народу), які необхідні для її нормального існування і розвитку в конкретно-історичних умовах, об’єктивно зумовлені досягнутим рівнем розвитку людства і мають бути загальними та рівними для всіх націй (народів)»¹, а далі зазначає, що «національним меншинам мають належати, згідно з документами міжнародного співтовариства, ще й особливі, додаткові можливості»².

Разом з тим окремі науковці запропонували власне визначення саме правового статусу національних меншин, однак ці дефініції ще не стали предметом наукових дискусій. На думку В. Нікітюка, правовий статус національних меншин – це «сукупність правових норм, які визначають положення національних меншин у тій чи іншій правовій системі, регулюють їх відносини з іншими групами, соціальними організмами та індивідами»³. С. Бобровник вважає, що «правовий статус національних меншин – це сукупність прав та обов’язків певної спільності громадян, що виникають з приводу реалізації відносин, пов’язаних з належністю цих громадян до національної меншини»⁴.

На нашу думку, конституційно-правовий статус національної меншини складає сукупність юридичних чинників, які безпосередньо і суттєвим чином впливають на збереження, існування та подальший розвиток національної меншини як усталеної соціальної спільноти, що склалася історично. Це певний набір юридичних факторів, що обумовлюють місце і роль, становище та правові можливості такої соціальної спільноти, як національна меншина, стосовно титульної (або корінної) та інших націй, інших національних меншин і етнічних груп, а також держав та їх об’єднань⁵.

Аналіз легального, офіційного визначення поняття національної меншини, яке подається в ст. 3 Закону України «Про національні меншини в Україні» («До національних меншин належать групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою»⁶), тягне за собою висновок про те, що обов’язковим елементом конституційно-правового статусу національних меншин є громадянство. Якщо співставити загальні засади конституційно-правового статусу особи, закріплені в Основному Законі нашої держави, та підходи до конституційно-правового статусу національних меншин, закладені в чинному українському законодавстві, то очевидним стає парадокс: наявність чи відсутність у особи громадянства України впливає лише на обсяг її прав і обов’язків, а от відсутність громадянства у осіб, які не відносять себе до титульної нації, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою і перебувають в Україні на законних підставах, фактично означає невизнання за ними належності до національної меншини, а отже, й неможливість користуватися відповідними правами. Тому на шляху інтеграції таких осіб в українське суспільство виникають штучні перешкоди. Про це свідчить приклад кримських татар, багато з яких протягом тривалого часу не мали можливості набути українського громадянства. Хоча ті страждання та поневіряння, через які пройшов кримськотатарський народ, з самого початку давали усі підстави для встановлення в законодавстві для осіб кримськотатарського походження спрощеного порядку набуття українського громадянства. Це можна було б зробити або шляхом внесення відповідних змін та доповнень до чинного Закону України «Про громадянство України», або ж через прийняття спеціального Закону України «Про особливості набуття громадянства України депортованими та репресованими особами і їх нащадками». Через відсутність законодавчого регулювання зазначені особи не можуть бути віднесені й до корінних народів, про які згадується в ст. 11 Конституції України.

На нашу думку, до конституційно-правового статусу національних меншин входять такі основні елементи (компоненти) або складові частини: а) принципи правового статусу національних меншин; б) основні права національних меншин; в) основні обов’язки національних меншин; г) гарантії реалізації прав національних меншин¹.

Особливого значення на сучасному етапі набувають принципи правового статусу національних меншин, адже саме принципи як визначальні засади обумовлюють спрямованість та тенденції правового закріплення основних прав і обов’язків національних меншин, а також, що є не менш важливим, безпосередньо впливають на формування та здійснення державної політики стосовно національних меншин. Принципи (основні засади) правового статусу національних меншин – це ті провідні ідеї, вихідні, основоположні та фундаментальні засади, згідно з якими і в межах яких здійснюються визнання і формальне визначення в міжнародно-правових документах та актах національного (внутрішньодержавного – конституційного та поточного) законодавства окремих держав основних прав і обов’язків національних меншин та гарантій їх реалізації.

З урахуванням відповідних положень численних міжнародно-правових документів, присвячених правовому статусу національних меншин, Конституції України та поточного законодавства, а також висловлених у літературі думок щодо принципів етнонаціональної політики¹, філософсько-методологічних принципів організації співжиття у багатоетнічних країнах² та принципів правового статусу національностей³ до головних засад правового статусу національних меншин слід віднести принципи: 1) визнання та поваги прав окремої особи, прав національних меншин та прав будь-яких інших національно-етнічних спільнот; 2) рівних прав національних меншин; 3) неприпустимості дискримінації національних меншин, проявів расизму, ксенофобії, антисемітизму; 4) визнання багатоетнічності, багатомовності, полікультурності здобутком людства, ознакою багатства суспільства; 5) толерантності, тобто психологічної налаштованості (установки) на доброзичливість, неупереджене й шанобливе ставлення до національних меншин; 6) взаємопов’язаності та взаємозалежності прав і обов’язків національних меншин; 7) універсальності та неподільності прав національних меншин; 8) невід’ємності прав національних меншин; 9) взаєморозуміння, взаємодії і співробітництва національних меншин між собою та з титульною нацією; 10) вирішення непорозумінь, міжнаціональної напруженості та будь-яких інших проблем і конфліктних ситуацій виключно шляхом взаємних консультацій, діалогу та пошуку компромісів; 11) державної підтримки розвитку малочисельних народів та національних меншин; 12) визнання та поваги територіальної цілісності держав і непорушності існуючих кордонів тощо.

За Конституцією України держава бере на себе зобов’язання сприяти розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності національних меншин (ст. 11). Окрім конституційних положень правовий статус національних меншин визначається нормами Декларації прав національностей України від 01.11.1991 р., Закону України від 25.06.1992 р. «Про національні меншини в Україні», Закону УРСР від 28.10.1989 р. «Про мови в УРСР» та багатьма іншими законами. Відповідно до положень поточного законодавства громадянам України, і в тому числі представникам національних меншин, гарантуються рівні громадянські, політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні права і свободи незалежно від їх національного походження¹. При цьому всі громадяни користуються захистом держави на рівних підставах. При забезпеченні прав осіб, що належать до національних меншин, Україна виходить з того, що ці права є невід’ємною частиною загальновизнаних у світі прав людини.

Законодавство України визнає за громадянами, що належать до національних меншин, такі специфічні права: на вільне обрання та відновлення національності; на національне прізвище, ім’я та по батькові; на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного і сучасного розселення; на створення національних громадських об’єднань; на користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства; на розвиток національних культурних традицій; на використання національної символіки; на відзначення національних свят; на сповідування своєї релігії; на задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації; на створення національних культурних і навчальних закладів; на обрання або призначення на рівних засадах на будь-які посади; на вільне встановлення і підтримання зв’язків з особами своєї національності та їх об’єднаннями за межами України; на будь-яку діяльність, що не суперечить законодавству.

Визначальним серед прав особи у сфері національно-культур­ного розвитку є право національно-етнічної самоідентифікації, адже для кожної людини є природним ототожнення себе з певною національно-етнічною спільнотою. Громадяни України, які належать до національних меншин, мають право вільно обирати та відновлювати національність (ст. 11 Закону «Про національні меншини в Україні»)². Такий вибір не повинен тягти за собою будь-яких негативних наслідків. При здійсненні цього права не допускається примушення громадян у будь-якій формі до відмови від своєї національності. Таке право знайшло своє закріплення в українському законодавстві з огляду на нашу історію, коли сотні тисяч громадян з різних причин змушені були цуратися своєї національності, приховувати свою національну приналежність або ж зовсім відмовлятися від неї.

Кожний громадянин України має право на національне прізвище, ім’я та по батькові (ст. 12 Закону «Про національні меншини в Україні»)³. Громадяни, в національній традиції яких немає звичаю вказувати «по батькові», мають право записувати в паспорті лише ім’я та прізвище, а в свідоцтві про народження – ім’я батька та матері. У частині 2 п. 1 ст. 28 нового Цивільного кодексу України зазначене положення підтверджено: «Ім’я фізичної особи, яка є громадянином України, складається із прізвище, власного імені та по батькові, якщо інше не випливає із закону або звичаю національної меншини, до якої вона належить»¹. Це право важливо було закріпити в законодавстві ще й тому, що раніше нерідко прізвище, ім’я та по батькові особи довільно спотворювалися і перекручувалися в офіційних документах. Зазначене право безпосередньо пов’язане з правом національно-етнічної самоідентифікації.

Необхідність визнання за національними меншинами права на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного й сучасного розселення (ст. 2 Декларації прав національностей України, ст. 10 Закону «Про національні меншини в Україні») обумовлена перш за все практикою примусового виселення цілих народів, яке мало місце в нашій історії. Так, у 1939 р. були ліквідовані усі сім німецьких національних районів на території України, а згодом усе німецьке населення було депортоване. Якщо у 1926 р. в Україні мешкало 624,9 тис. німців, то за переписом 1959 р. вже не було жодного німця. У 1944 р. з Криму було виселено все кримськотатарське населення, яке споконвіку проживало на півострові. Питання про повернення на територію України представників депортованих народів вирішуються відповідними законодавчими актами та договорами України з іншими державами².

Зазначимо, що таке ганебне явище, як депортація людей (у тому числі й за національною ознакою), було відоме давно. Так, ще у 1758 р. Е. Ваттель писав: «...жодна нація не має права вигнати іншу націю з країни, в якій остання мешкає, для того, щоб самій заселити цю країну. Незважаючи на значну нерівність у кліматичних та ґрунтових умовах різних країн, кожна нація має задовольнятися тим, що їй випало на долю»³. Дослідженню окремих аспектів депортації з точки зору християнської моралі у 1942 р. присвятив окремий розділ своєї книги Ш. Журне¹.

Стаття 6 Закону «Про національні меншини в Україні» закріплює комплексне право на національно-культурну автономію, яке складають такі права: на користування та навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови разом, на розвиток національних культурних традицій; на використання національної символіки; на відзначення національних свят; право сповідувати свою релігію; на задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації; на створення національних культурних і навчальних закладів; на здійснення будь-якої іншої діяльності, спрямованої на задоволення національно-культурних потреб, що не суперечить законодавству².

Для громадян, які належать до національних меншин, особливого значення набуває право на користування та навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства (ч. 5 ст. 53 Конституції України, ст. 3 Декларації прав національностей України, ст. 6 Закону «Про національні меншини в Україні», статті 3, 5, 27, 28 Закону «Про мови в УРСР», п. 2 Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р.). У Конституції України наголошується, що «в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України» (ст. 10). Це зобов’язання, яке бере на себе Українська держава, є важливим і актуальним з огляду на те, що мова, як правило, відіграє визначальну роль у процесі національної самоідентифікації особи, формуванні її особистості, здобутті нею освіти, залучення її до надбань культури, є засобом повсякденного спілкування, інструментом накопичення знань та особливо з огляду на всю нашу попередню історію.

Українська держава взяла на себе зобов’язання забезпечити необхідні умови для розвитку і використання мов національних меншин. Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до ст. 53 Конституції України гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства. Це положення означає, що в одних випадках може здійснюватися навчання мовою національної меншини, в інших – мова національної меншини може вивчатися як окрема навчальна дисципліна або як факультативний курс. За умови незначної кількості бажаючих вивчати рідну мову національної меншини її вивчення може бути організовано через національні-культурні товариства. Конституційний Суд України в своєму рішенні від 14 грудня 1999 р. (справа про застосування української мови) зазначив: «У державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відповідно до положень Конституції України, зокрема ч. 5 с. 53, та законів України, в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин»¹. У науковій літературі зазначається, що найбільш повно реалізуються культурні права серед таких національних меншин, як російська, єврейська, німецька, польська, грецька та угорська. Ці права найповніше реалізуються в місцях їх компактного проживання. Цими національними меншинами найбільш повно реалізуються, зокрема, права в галузі освіти². Усього в Україні російською мовою навчаються 2,1 млн. школярів (31,7% їх загальної кількості), румунською – 25,5 тис. (0,4%), угорською – 21 тис. (0,3%), молдавською – 7,2 тис. (0,11%), кримськотатарською – 4,3 тис. (0,07%), польською – 1,2 тис. (0,02%)³.

Громадяни України мають право користуватися своєю національною мовою або будь-якою іншою мовою, звертатися до державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб українською чи іншою мовою їх роботи, російською мовою або мовою, прийнятною для сторін (ст. 5 Закону «Про мови в УРСР», ст. 6 Закону «Про звернення громадян»). У роботі державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій, розташованих у місцях, де більшість громадян складають представники певної національної меншини (міста, райони, сільські і селищні ради, сільські населені пункти, їх сукупність), може використовуватись поряд з українською і їхня національна мова.

Право створювати свої громадські організації, культурні центри, товариства, земляцтва, об’єднання (ст. 36 Конституції України, ст. 6 Декларації прав національностей України, ст. 13 Закону «Про національні меншини в Україні», статті 7-8 Основ законодавства України про культуру) здійснюється представниками національних меншин у порядку, встановленому Законом «Про об’єднання громадян». Ці організації сприяють збереженню самобутності національних меншин, задоволенню їх національно-культурних потреб, створюють додаткові можливості для спілкування між їх представниками. Такі громадські організації можуть здійснювати діяльність, спрямовану на розвиток національної культури, проводити масові заходи, конкурси, фестивалі, виставки, збори, сприяти створенню національних газет, журналів, телепередач, відеофільмів, видавництв, музеїв, художніх колективів, театрів, кіностудій та розширенню їх мережі. Досвід створення та практичної діяльності національно-культурних товариств, організацій, асоціацій, об’єднань, покликаних сприяти реалізації та захисту специфічних прав національних меншин в Україні, всебічно проаналізовано О. Биковим у монографії «Конституційно-правовий статус національних меншин в Україні»¹.

У СРСР було відсутнє законодавство, спрямоване на забезпечення специфічних прав національних меншин, які мешкають за межами своїх республік чи автономій. Ставлення до проблеми розвитку національних меншин почало суттєво змінюватися лише наприкінці 80-х рр. ХХ ст. Дослідники звертають увагу на те, що українське відродження було тісно пов’язане з відродженням національних меншин. Перші культурні товариства (єврейські, вірменські, польські) створювалися у містах України при Українському фонді культури, за його матеріальної та організаційної допомоги, за активного сприяння Товариства української мови ім. Т.Шевченка. Українська громадськість сприяла виникненню рухів національних меншин, надавала їм різноманітну допомогу. Уже на початку 90-х рр. в Україні діяли 18 товариств єврейської культури, спершу при обласних філіях Українського фонду культури, а потім – об’єднавшись у самостійні організації. Нині створено Єврейську конфедерацію України, до якої входять об’єднання єврейських релігійних організацій України, Єврейська рада України, Асоціація єврейських організацій та общин (Ваад) України, Київська міська єврейська громада. У Києві діють Інститут юдаїки та Міжнародний Соломонів університет, який має численних партнерів та філії. Регулярно виходить єврейсько-український часопис «Єгупець»².

Перше вірменське культурне товариство було створене в Україні у Львові в 1988 р. Зараз вірменські організації створені у Києві, Одесі, Харкові, Сімферополі, Ялті, Івано-Франківську та інших містах. При багатьох їх осередках діють недільні школи з вивченням вірменської мови. Розгорнули свою діяльність Центр тюркомовних народів, ассірійське національно-культурне товариство «Хаядта», Товариство німців України, угорські, чеські, болгарські, молдавські товариства, товариства греків, узбеків, земляцтво дагестанців тощо. У багатьох регіонах України активно діять польські культурно-освітні товариства, є школи з польською мовою викладання, а у деяких школах вивчається польська мова¹. З прийняттям Закону «Про мови в УРСР» 1989 р., Декларації прав національностей України 1991 р. і Закону «Про національні меншини в Україні» 1992 р. була створена нормативно-правова база національно-культурного відродження національних меншин України.

За даними Державного комітету у справах національностей та міграції в Україні діють 778 національно-культурних товариств, з яких 28 мають всеукраїнський статус, 36 центрів культури, а також будинки народної творчості, центри фольклору та етнографії, понад 1160 національних колективів художньої самодіяльності, музичних та фольклорних колективів національних меншин (серед яких 227 театрів і театральних труп, 338 танцювальних колективів, 343 хорових колективи, 258 музичних ансамблів), 20 російських театрів, а також театри, які репрезентують угорську, польську та кримськотатарську культури. Крім того, в 367 бібліотеках функціонують відділи літератури мовами національних меншин².

На думку О. Бикова, «найбільш структурованими та організованими об’єднаннями національних меншин щодо механізму реалізації їх культурних прав є російські, єврейські, німецькі, польські, грецькі та угорські національно-культурні товариства»³.

Представники національних меншин мають право обиратися на рівних засадах до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, рівного доступу до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, обіймати будь-які посади на підприємствах, в установах та організаціях (ч. 2 ст. 1 Декларації прав національностей України, ст. 9 Закону «Про національні меншини в Україні»). У Законі «Про національні меншини в Україні» зазначається, що громадяни України, які належать до національних меншин, мають право, відповідно, обиратися або призначатися на рівних засадах на будь-які посади до органів законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування, в армії, на підприємствах, в установах і організаціях.

Громадяни, які належать до національних меншин, а також національні громадські об’єднання мають право вільно встановлювати і підтримувати зв’язки з особами своєї національності та їх громадськими об’єднаннями за межами України, одержувати від них допомогу для задоволення мовних, культурних, духовних потреб, брати участь у діяльності міжнародних неурядових організацій (ст. 7 Декларації прав національностей України, ст. 15 Закону «Про національні меншини в Україні»).

Разом з тим не може бути прав без обов’язків. Тому чинне законодавство покладає на громадян України, які належать до національних меншин, зобов’язання дотримуватися Конституції України і законів України, оберігати її державний суверенітет і територіальну цілісність, поважати мову, культуру, традиції, звичаї, релігійну самобутність українського народу та всіх національних меншин. У зазначеному контексті обов’язок – це вид і міра суспільно необхідної поведінки як окремих осіб, так і національних меншин у цілому, обумовлена потребами задоволення інтересів особи й суспільства, забезпечення прав інших людей, інших національно-етнічних спільнот і держави, їх існування i подальшого розвитку. Обов’язок одночасно спрямований і на створення сприятливих умов для всебічного та вільного розвитку кожним своєї особистості, і на досягнення загального добробуту в суспільстві. Папа Римський ще в 1941 р. у своєму Різдвяному посланні вказував на неприпустимість відкритого чи таємного пригноблення «культурних чи мовних особливостей національних меншин шляхом примусу чи обмеження їх економічних можливостей, обмеження народжуваності. Чим більш добросовісно державна влада поважає права меншин, тим впевненіше й ефективніше вона може вимагати від їх членів лояльного виконання громадянських обов’­язків у співтоваристві з іншими громадянами»¹.

Механізм реалізації прав національних меншин є дуже складним і залежить від цілого комплексу різноманітних чинників. Одні з цих прав можуть бути реалізовані лише індивідуально (право вільно обирати та відновлювати національність), інші ­­­– лише в складі національної меншини (право на створення національних громадських об'єднань тощо). Існують і такі права, які можуть бути реалізовані як індивідуально, так і колективно. Громадяни, які належать до національ­них меншин, можуть вільно обирати обсяг і форми здійснення прав, що надаються їм чинним законодавством, і реалізувати їх або особисто, або ж через відповідні державні органи та громадські об'єднання.

До головних елементів механізму реалізації прав національних меншин можна віднести: І) систему законодавчих актів, які закріплюють правовий статус національних меншин; 2) систему міжнародно-правових документів щодо статусу національних меншин, підписаних і ратифікованих Україною; 3) правові акти державних органів виконавчої влади, спрямовані на забезпечення національної самобутності та задоволення національно-культурних потреб представників різних національних меншин; 4) спеціальні державні органи та установи, які безпосередньо займаються проблемами розвитку національних меншин, здійснюють контроль за дотриманням чинного законодавства в сфері міжнаціональних відносин та національно-культурного розвитку; 5) систему громадських організацій і рухів, покликаних сприяти задоволенню національно-культурних потреб національних меншин; 6) цільові програми національно-культурного відродження націй і народностей; 7) спеціальні фонди розвитку національних меншин шляхом кооперування матеріальних і фінансових ресурсів державних органів, громадських організацій і рухів, окремих громадян.

Гарантії реалізації прав національних меншин України складають сукупність взаємоузгоджених політичних, економічних та соціально-культурних чинників, які створюють необхідні умови для збереження національної самобутності та розвитку певної національної меншини як єдиного організму, а також правових засобів, спрямованих на забезпечення їх фактичного використання та захисту. Систему гарантій реалізації прав національних меншин складають загальні (політичні, економічні, соціально-культурні) та спеціальні (правові та інституційні) гарантії¹.

У науковій літературі запропонована й дещо інша класифікація гарантій забезпечення прав та свобод національних меншин в Україні. Так, О. Биков вважає, що система зазначених гарантій включає: загальносуспільні (політичні, економічні, соціальні і духовні) та юридичні, які, у свою чергу, на думку автора, поділяються на організаційно-правові та нормативно-правові. Серед останніх виокремлюються загальні та спеціальні (корпоративні) гарантії, до яких автор відносить: статути об’єднань громадян та політичних партій; рішення зборів та з’їздів; положення; угоди². Така класифікація, безперечно, має право на існування, та все ж вона видається занадто ускладненою. До того ж навряд чи можна вважати статути й особливо рішення зборів та з’їздів юридичними (а саме нормативно-правовими) гарантіями, адже вони є обов’язковими лише для членів відповідних об’єднань (товариств) і їх виконання забезпечується фактично лише авторитетом відповідної організації.

Крім того, О. Биков поділяє юридичні гарантії на внутрішньодержавні та міжнародні³.

На нашу думку, правові гарантії становлять сукупність законодавчо встановлених засобів, які визначають порядок реалізації (використання), а в разі необхідності – охорони та відновлення як прав національних меншин та національних груп, так і їх окремих представників. Інституційні (організаційні) гарантії – це система інституцій, державних установ та недержавних організацій, які покликані сприяти здійсненню прав національних меншин, забезпечити їх захист та поновлення.

До таких інституцій слід віднести перш за все Комітет Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, створений у парламенті України, Державний комітет України у справах національностей та міграції, що функціонує у системі центральних органів виконавчої влади України, Раду з питань мовної політики, Раду представників громадських організацій національних меншин України, Раду представників кримськотатарського народу, що створені при Президентові України¹, тощо.

За участю Кабінету Міністрів України створено низку міжурядових комісій: Українсько-Словацьку комісію з питань національних меншин, освіти і культури; Українсько-Угорську комісію з питань забезпечення прав національних меншин; Змішану міжурядову Українсько-Румунську комісію з питань забезпечення прав осіб, які належать до національних меншин тощо.

В Автономній Республіці Крим функціонують Постійна комісія Верховної Ради АРК з культури, міжнаціональних стосунків і проблем депортованих громадян, Республіканський комітет у справах національностей і депортованих громадян. У структурі обласних державних адміністрацій створюються управління (відділи) у справах національностей та міграції. В усіх регіонах функціонують різноманітні громадські національно-культурні організації, товариства, центри, клуби, земляцтва. У багатьох регіонах на громадських засадах створюються координаційні органи громадських організацій. Так, на Харківщині тривалий час плідно працює Рада представників громадських організацій національних меншин Харківської області, яка об’єднує 28 національно-культурних організацій. У Закарпатській області діє 37 обласних національно-культурних громадських об’єднань, серед яких: угорських – 14, російських – 3, русинських – 3, ромських – 3, румунських – 2, словацьких – 2, єврейських – 2, польських – 1, німецьких – 1, вірменських – 1². В Одеській області створена і діє Асоціація національно-культурних і культурно-освітніх об’єднань, до якої входять Одеське болгарське Дружство, російське культурне товариство «Русь», обласне німецьке національно-культурне товариство «Відергебурт», Асоціація молдаван «Лучаферул», обласна громада греків «Відродження», Одеське товариство єврейської культури, чеське товариство «Чеська бесіда»³. У Миколаївській та Херсонській областях творчо працюють білоруське, вірменське, грецьке товариство, товариство «Русь», Центр німецької культури і ділового співробітництва, Ісламський культурний центр¹ тощо.

Всебічна характеристика організаційно-правових (або інституційних), нормативно-правових та міжнародних юридичних гарантій прав національних меншин подається у дослідженнях В. Нікітюка², О. Бикова³, М. Товта⁴ та ін.

На нашу думку, правовий механізм реалізації прав національних меншин можна розглядати як мінімум у двох площинах. По-перше, як сукупність власне правових та інституційних елементів, за допомогою яких забезпечується на практиці здійснення конституційно-правових приписів, що закріплюють специфічні права і свободи національних меншин. Це правовий механізм реалізації прав національних меншин як нормативно-інституційний блок. Тобто відповідні інституції, спрямовуючи свої повноваження (права) на реалізацію закріплених за ними повноважень, сприяють одночасно й здійсненню зазначеного нормативного масиву. По-друге, правовий механізм реалізації прав національних меншин можна визначити як сукупність послідовних, логічно обумовлених стадій (етапів) забезпечення національної самобутності національних меншин, їх специфічних національно-культурних інтересів і запитів, втілення в їх практичну діяльність (поведінку) тих приписів, що закріплюють їхні специфічні права і свободи. Це зазначений механізм як процес.

Невдовзі, разом з запровадженням нових бланків паспортів відпала необхідність і в обов’язковій фіксації національності в офіційних документах. Особа могла виявити свій вибір національності, наприклад, шляхом вступу до відповідного національно-культурного товариства, центру, земляцтва, або шляхом публічного виступу, або під час перепису населення та в інших випадках. Проте здійснити це вона могла лише починаючи з 16 липня 1992 р., тобто з дня публікації Закону в газеті «Голос України». І знову ж таки можна виокремити етапи реалізації: прийняття закону, юридичний факт, правовідносини, юридичний факт, реальні зміни. Звичайно, це дещо спрощена схема реалізації. В реальному житті на шляху реалізації прав національних меншин виникає багато додаткових умов та нюансів, проте наведені приклади переконують у необхідності доповнення розуміння правового механізму реалізації прав національних меншин як нормативно-інституційного блоку ще й процедурно-процесуальним блоком. Фактично це той самий механізм. Але розглянутий з урахуванням різних аспектів, різних сторін.

Проблема реалізації прав національних меншин, а також питання про зміст основних прав і обов’язків та їх гарантій, а також співвідношення права на національне самовизначення з правами національних меншин потребують окремої уваги та дослідження з урахуванням сучасного стану міжнаціональних відносин в Україні, положень міжнародно-правових документів, досвіду інших країн та законодавчих актів України.

Дискусійним залишається питання стосовно доцільності визнання принципу національного самовизначення одним із складових елементів правового статусу національних меншин. У літературі одночасно говорять і про принцип національного самовизначення, і про право на самовизначення. Залежно від того, які форми реалізації права на самовизначення будуть визнаватися дослідниками легітимними й бажаними для національних меншин, може змінюватися й ставлення до принципу національного самовизначення в аспекті забезпечення прав національних меншин¹.

Ю. Римаренко та Ю. Волошин підкреслюють: «...Можна констатувати, що процес самоорганізації має достатньо високий ступінь стійкості та надійності саме тому, що національні меншини формують організаційні структури, які забезпечують самозбереження та розвиток відповідного середовища існування даного етносу. На наш погляд, за своєю конституційно-правовою природою самоорганізація національних меншин є формою їх самовизначення, формою реалізації їх національного суверенітету всередині держави згідно з Конституцією України та чинним законодавством. Елементом механізму держави та організаційно-правовою формою здійснення самоорганізації як форми внутрішнього самовизначення національних меншин є автономія»¹.

Схожої точки зору дотримується В. Чиркін, на думку якого самовизначення «можливе в різних формах (створення автономії, суб’єкта федерації тощо) при збереженні етнічного утворення у складі попередньої держави (наприклад, в Росії – самовизначення в рамках РФ), а також аж до виходу з неї. Існують різні форми самовизначення, наприклад, створення автономії»².

Ця форма реалізації права національної меншини на самовизначення як засіб вирішення національного питання та врегулювання міжнаціональних (міжетнічних, національно-етнічних) відносин використовується в багатьох державах світу. Вирізняється кілька видів автономії. Науковці розрізняють територіальну і екстериторіальну автономію. Протягом тривалого часу в нашій країні існувало однозначно негативне ставлення до екстериторіальної автономії, хоча аналізом її головних ознак, переваг та недоліків практично ніхто з науковців не займався. Екстериторіальна автономія, яку ще називають національно-культурною або культурно-національною, поділяється на персональну та корпоративну³.

Чинне українське законодавство не містить офіційного, легального визначення національно-культурної автономії, а лише подає перелік основних елементів (прав), які на думку законодавця входять до цього поняття. У статті 6 Закону України «Про національні меншини в Україні» зазначається: «Держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних нав­чальних закладах або через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству»⁴. Отже, на перше місце було поставлено право користуватися і навчатися рідною мовою та вивчення рідної мови як один з головних, основоположних чинників самовизначення національної меншини.

Разом з тим не зовсім зрозуміло, чим керувалися розробники цього положення, відносячи до національно-культурної автономії право на «розвиток національних культурних традицій», однак не включивши до її основних елементів «право вільно обирати та відновлювати національність» (ст. 11), яке, власне, і символізує собою національне самовизначення як таке, та «право на національні прізвище, ім'я та по батькові» (ст. 12)¹, яке також є одним з визначальних елементів націо­нального самовизначення в його буквальному розумінні. Так само зали­шається не зрозумілим, з яких міркувань формами національно-культур­ної автономії визнано права на «використання національної симво­ліки» та на «відзначення національних свят», однак при цьому право на створення та діяльність національних громадських об’єд­нань окремою формою національно-культурної автономії не названо. Про такий їх підвид, як національні культурні товариства згадується тільки опосередковано, та й то лише в аспекті вивчення рідної мови. Крім того, про національні громадські об’єднання згадується також у статтях 13, 14, 15 Закону України «Про національні меншини в Україні», але формально уже за межами національно-культурної автономії. Така не­пос­лі­довність і нечіткість позиції законодавця виглядає дещо дивною з огляду на те, що саме національно-культурні громадські об’єднання визнаються науковцями «організаційною формою національно-культурної автономії в Україні»².

Разом з тим Ю. Римаренко та Ю. Волошин дещо по-іншому тлу­мачать ст. 6 Закону України «Про національні меншини в Україні». Вони висловили думку про те, що «колективні права національних меншин, серед яких важливе місце посідає право на об’єднання, вперше за багато десятиліть було визнано на законо­давчому рівні як право національних меншин на національно-культурну автономію»³.

Таким чином, визнання за національними меншинами цілого комплексу специфічних (особливих) прав, спрямованих на збере­ження та забезпечення їхньої національної самобутності, збереження та розвиток їхньої національної мови, культури, традицій, звичаїв потребує здійснення подальших логічних кроків у цьому напрямку, а саме – офіційного визнання та закріплення права національних меншин на самовизначення, але лише у недержавницькій формі (тобто у формі, не пов’язаній зі створенням власної незалежної держави). Без цього правовий статус національних меншин залишатиметься неповним і відчуття незавершеності та непослідовності постійно міститиме в собі потенційну небезпеку можливих спроб радикально налаштованих національних лідерів (появу яких не можна виключати) підштовхнути національну меншину до самостійного позаправового підвищення (або навіть кардинальної зміни) її статусу.

Глава 2. КОНСТИТУЦІЙНЕ РЕГУЛЮВАННЯ
НАЦІОНАЛЬНО-ЕТНІЧНИХ ВІДНОСИН