ГЛАВА 7 ЭКОНОМИКА ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Если, с одной стороны, в общественно-экономической жизни государства мы видим такой инструмент, как рынок, используемый через движущую силу конкуренции и механизм ценообразования для размещения всех имеющихся ресурсов в производственном процессе, то с другой, совместно с рыночными силами присутствуют и другие механизмы размещения ресурсов, которые характеризуются, как нерыночные. Наиболее важным среди этих механизмов является деятельность общественного сектора, который представляет государство.

Общественный сектор является ресурсным комплексом экономики, который находится в распоряжении государства и общественных организаций. В отличии от рыночного сектора, общественный сектор включает общественные блага, которые обычно не являются предметом купли-продажи. Общественный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, товаров, услуг (рисунок – 15) [140 с.13-14].
издержки денежный доход

Рынок ресурсов

расходы ресурсы

товары и услуги товары и услуги

Общественный сектор

Фирмы

Домашние хозяйства

налоги расходы товары и услуги налоги

товары и услуги товары и услуги

Рынок продукции

Государство как общественный сектор экономики характеризуется ресурсным потенциалом; управленческими инструментами; технологиями; специфическими институтами; взаимными связями и отношениями между населением, государственными организациями, фирмами и пр.; экономической и финансовой инфраструктурой.

Вся совокупность ресурсов, которые находятся в непосредственном распоряжении государства, образуют общественный сектор национального хозяйства. Общественным сектором экономики называют такую сферу деятельности, которая ориентированна на ликвидацию провалов рынка, создание социально значимых благ. Общественный сектор – это достаточно сложное образование, которое в значительной степени имеет пересечение с государственным сектором. В состав общественного сектора входят бюджетные учреждения, внебюджетные фонды, государственные предприятия, и другие объекты государственной собственности. При этом следует знать, что не все государственные предприятия ориентированы на производство общественных благ. Так, например, не относятся к общественному сектору государственные коммерческие предприятия, продукция производства, которых служит рыночным товаром.

Кроме названных, выше институтов, к общественному сектору можно отнести и негосударственные некоммерческие организации. Такие организации функционируют в сфере, где рыночные механизмы не действуют или действуют неэффективно, и не ориентированы на получение прибыли. Если некоммерческие организации получают прибыль, то она направляется на достижение уставных целей, закрепленных Уставом организации. Решающим отличием некоммерческих организаций от государственных организаций и предприятий является то, что они создаются на добровольных началах, а деятельность их исключительно независимая от всех внешних структур. Некоммерческие организации характеризуются открытостью в своей деятельности и ответственностью перед потребителями услуг. Иногда некоммерческие организации получают часть регулирующих функций, выполняемых государством.

К общественному сектору относятся как совокупность государственных предприятий и организаций, так и финансовые средства, в связи, с чем особую роль среди элементов общественного сектора выполняют государственные финансы: государственный и местные бюджеты, их доходы и расходы.

Общественный сектор – это такая область экономики, где системно определяются следующие его условия:

- рынок действует частично, или не действует вовсе, что характеризует нерыночный способ экономической деятельности;

- воспроизводство осуществляется не частных, а общественных благ;

- экономическое равновесие спроса и предложения, общественных благ осуществляется государством, местными органами или общественными организациями, с помощью социальных институтов и бюджетно-финансового механизма.

В отличие от рыночного сектора, общественный сектор относится именно к общественным благам, которые, как правило, не являются предметом купли-продажи, а в случаях, когда коммерческая сделка все-таки происходит, то она не является главным побудительным мотивом деятельности общественных организаций, в виду чего организации общественного сектора называются некоммерческими.

Ввиду того, что в общественном секторе основное место занимает деятельность государства, его, также называют государственным сектором экономики.

Структура общественного сектора экономики является неоднородной и включает следующие подсектора: государственный, общественный, смешанный, где последний занимает промежуточное место между общественным и рыночным секторами. Масштабы общественного сектора определяются размерами государственной собственности, объемом государственных доходов и расходов и зависят как от объективных экономических возможностей страны, так и от особенностей проводимой политики, традиций, культуры и пр. Закон Вагнера гласит, что доля общественного сектора в национальной экономике, в исторической перспективе, все время увеличивается. Немецкий экономист, именем которого назван закон, связывал эту закономерность с фактором «завоевания» публичными товарами - частного сектора рынка.

В условиях, когда государство выступает одним из субъектов рынка, а в общественном секторе взаимодействуют вместе с государственными - общественные, частные, некоммерческие и смешанные организации – определяется необходимость совершенствования организационно-функционального механизма государственных финансов, который позволит, при сохранении регулирующей роли государства, гарантировать баланс между объемами общественных потребностей и возможностями удовлетворения этих потребностей.

Объем общественных потребностей, в условиях рыночной экономики, определяется спросом на общественные блага, а возможности их удовлетворения – предложением общественных благ. Поэтому функционирование рыночных процессов в нерыночном общественном секторе определяется необходимостью создания равновесного баланса, то есть, необходим нерыночный механизм балансирования общественного сектора. Если в рыночном секторе таким механизмом является процесс свободного ценообразования, в результате которого устанавливается равновесие между спросом и предложением, то при использовании рыночного механизма, в общественном секторе экономики, равновесие строится на косвенных институциональных ограничениях, которые устанавливаются государством (налоги, лимит цен субсидии).

В общественном секторе такой регулирующий механизм принципиально отличается от рыночного, что обусловлено особенностями спроса и предложения, общественных благ, природа которых определяет необходимость равномерного удовлетворения спроса на эти блага. При этом предложение общественных благ отлично тем, что в условиях общественного сектора реализуется только государственными или общественными организациями, а основные затраты на их получение возлагаются на потребителей, в виде налогов и других платежей. Значит, на обеспечение равновесия спроса и предложения, общественных благ оказывает влияние в основном та часть процесса, которая реализуется именно в государственном секторе, ввиду того, что больший объем общественных благ производится именно там.

Такой механизм для балансирования называют финансово-бюджетным. Он устанавливает равновесие между спросом и предложением на общественные блага, которое называют «бюджетным равновесием». Концепция бюджетного равновесия определяет природу и сущность процесса создания и распределения общественных благ, с учетом коллективного способа их потребления. Эта концепция определяет необходимость использования государством – принудительных, обязательных инструментов для воздействия на экономических субъектов, с целью обеспечения возможностей формирования общественных благ.

Экономика общественного сектора включает в себя круг проблем, связанных с деятельностью общественного сектора, т.е. центральной вла­сти, местных сообществ и органов социальной защиты. Эта деятельность может быть рыночной и не рыночной. Например, соответственно государственные предприятия, продаю­щие товары и услуги на рынке и предоставление благ бес­платно или по цене, не соответствующей предельным издержкам.

Понятие социальная рыночная экономика наиболее точно отражает природу современных общественно-экономических отношений, так суть ее можно определить, как взаимодействие таких прин­ципов построения и регулирования экономическими отношениями, как частное и общественное благо, социально-эконо­мическая деятельность государства и рынок.

Современной особенностью развития рыночной эконо­мики являются характерные для нее регулирующие ме­ханизмы, формы и моде­ли ее развития и функционирования. Так немецкий экономист Ф. Лист в середине 19 века сформулировал те­зис о том, что экономически «отсталые» страны не могут ускорить темпы своего индустриального развития, кроме как, используя силу государства, проводя политику протекционизма и замеще­ния импорта. По его мнению, такие страны в своем развитии проходят не­сколько стадий, а до времени достижения стадии гармоничного равновесия, у страны отсутствуют условия функционирования свободной рыночной эконо­мики, что определяет необходимость активной роли государства [126 с.66-68].

Вторая половина 20-века характеризуется появлением японской и юго-восточной тео­рий развития, которые сделали ставку на активную роль государства в осуществлении структурной политики и поддержку ориентированных на экспорт субъектов и от­раслей экономики. При этом одним из факторов «японского экономического чуда» стала сильная государственная поддержка процесса развития че­ловеческого капитала и обеспечение социальной политики развития нации.

В странах юго-восточной Азии оформилась политика взаимодействия трех сил: государство - иностранный капитал - местный капитал. Однако, в отличии от некоторых других стран, с подобным политическим вектором, реше­ния государства являлись обязательным условием для всех участников.

Интересная теория обоснования экономической роли государства была разработана французским экономистом Ф.Перру, «доктрина трех экономик», которого стала близкой, по своей сущности, к теории развития, хоты и проводила тезис относительно слабого воздействия государства. Основой в рассуждениях Ф. Перру стало то, что, по его мнению - экономика «не гармонизирована», ввиду того, что каждый действует в своих интересах. Поэтому он сделал вывод о необходимости «создания общего полюса роста в масштабе всей нации, который подчинил бы себе все остальные системы». Этим единственным, по его мнению, центром является государство. От этого направления и появилась концепция дирижизма, где в качестве метода управления рассматрива­ется индикативное планирование, призванное способствовать переходу к экономике гармонирующего роста [128 с.260-262].

Однако, как показала история, государство также «не совершенно». Так Дж.М. Кларк отводил государству ограниченную роль, виду того, что государство, по его мнению, представляет «весьма неуклюжий, а порой и опасный ме­ханизм». Он считал, что именно рост коллективного сознания и добро­вольное применение принципов сотрудничества станет тем условием, которое позволит гармонизировать общественно-экономические отношения. Для Дж.М.Кларка, целью стало «сбалансированное общество», где частная деятельность вместе с правительственным контро­лем могут обеспечить равновесие между свободой личности и вмеша­тельством общества, между эгоистическим интересом и общественными интересами. Только «разумное равновесие противоположных интересов способствует достижению желанных целей: максимальной занято­сти, общей обеспеченности, чувства общности людей. А это требует сознательных усилий и всей энергии общества, ведь сами по себе рынок или государство едва ли способны это обеспечить». «Свободные люди - говорил Дж.М.Кларк - должны работать сообща, чтобы возобладало чувство ответственности, по­скольку только при этом условии существующая система может выжить»[127с.126].

Немецкий ученый А. Вагнер в конце 19 века обосновал закон «об усилении государственной деятельности» и связанный с ним закон «возрастающего расширения финансовых потребностей государ­ства и роста общественных расходов», в которых он отметил тенденции перехода от «государст­ва порядка» к «государству благосостояния», определив возрастающую роль государства в проведении властных и правовых целей, целей развития культуры и благосостояния людей.

Именно концепция необходимости формирования общественного сектора включает понятие «благосостояние», а группа концепций, различных ученых, объединенных вместе, получила название «теории общественного благосостояния», в которой говорится, что «перераспределение дохода в обществе может увеличить совокупное благосостояния». Основная мысль этой теории сводится к тому, что «общественный сектор появляется в экономике тогда, когда государство начинает заниматься перераспределением доходов, в чем реализуется принцип социальной справедливости»[128с.126].

Развитие современной цивилизации вступило в такую стадию, когда все ощутимее проявляется ограниченность природных ресурсов планеты для поддержания на ней экологического и демографического равновесия. Выживание человечества, во многом зависит от изменения ценностных ориентиров людей, в том числе от утверждения солидарного поведения. В этой связи интересным представляется обоснование необходимости общественного сектора с точки зрения теории «ди­лемма заключенного». Согласно этой теории согласованное кооперативное поведение дает большую выгоду, чем индивидуальное, которое осуществляется в личных интересах. Сам по себе кооперативный тип поведения формируется с трудом, потому что никто не хочет риско­вать в ситуации, когда другие могут быть «безбилетниками» и оказаться в выигрышном положении за чужой счет. В связи с этим возникает необхо­димость механизма принуждения. Механизм принуждения в экономике реализуется с помощью двух институтов - контрагентного соглашения ме­жду экономическими агентами и государственной власти, т.е. обществен­ного сектора.

В настоящее время разработаны и подтверждены практикой концепции, которые утверждают положение о том, что в случае, когда че­ловек предпочитает эгоцентрическое, индивидуалистическое поведение, ориентируясь только на свои собственные интересы, проигрывает не только общество, но и этот человек.

При этом большую роль играет, и повышение значения духовно-нравственных начал человеческого обще­жития, что оказывается более обоснованным с точки зрения общественной эф­фективности, и становится средством максимизации общественного благо­состояния. То, что раньше считалось предпочтительнее по морально-нравственным критериям, теперь оказывается рациональнее и эф­фективнее.

Развитие цивилизации на основе социального сотрудничества людей предполагает и высокое чувство гражданственности, т.е. активное участие населения в решении задач, как мелких локальных сообществ, так и на общегосударственном уровне.

Важное значение, для определения положительной роли общественного сектора, активной экономической роли государства, играет теория общественного блага, которую выдвинул в середине 20 века американский ученый П.Самуэльсон. Его теория исходит из наличия определенного экономического пространства, где рынок не работает, а для устранения «провалов рынка» применяется общественный сектор, который также нужен и для регулирования отрицательных эффектов при функционировании рыночного механизма. Реализуется общественный сектор в экономике с помощью системы общественных благ[129 с.262-267].

Следует отметить то обстоятельство, что теория общественного блага, по мнению ее создателей, основывается на функционировании именно рыночного механизма, и только там, где эти механизмы не срабатывают, их замещает механизм обще­ственного сектора. Сегодня, в связи с этим, стало актуальным изучение тенденций развития современной рыночной экономики в целом, и экономики общественного сектора в частности, как с позиций теории права собственности, так и с позиций дальнейшей социализации экономики[130 с.562-567].

Экономическое пространство, называемое социальной рыночной экономикой, включает следующие три сектора:

- общественный сек­тор, в котором права собственности на ресурсы не распределены;

- частный сектор, в котором права собственности на ресурсы распределены и защи­щены;

- смешанный сектор экономики, в рамках которого, дополняя друг друга, по обеспечению ресурсов для функционирования различных институтов общественного сектора, представлены как чистое общественное благо, так и чистое частное благо.

Вопросы для СРС:
1 – Как определяется общественный сектор?

2 – Какова роль общественного сектора в кругообороте доходов, ресурсов, товаров, услуг?

3 – Как общественный сектор «пересекается» с государственным сектором?

4 – Какова структура общественного сектора экономики?

5 – Чем определяется объем общественных потребностей, в условиях рыночной экономики?

6 – Чем отличается регулирующий механизм в общественном секторе от рыночного сектора?

7 – Что такое «экономика общественного сектора»?

8 – В чем суть «теории общественного благосостояния»?

9 – Каковы основные положения «теории общественного блага»?

10 – Какие сектора включает социальная рыночная экономика?

- объем доходов и расходов государственного бюджета, приведенные в абсолютном выражении и соотношение этого объема с основными макроэкономическими показателями;

- количество занятых государственных служащих и их распределение согласно существующих уровней и структур управления;

- размеры госсобственности;

- удельный вес госпредприятий в общем объеме;

- количество некоммерческих организаций и другие показатели.

Масштабы государственного влияния на экономику в разных странах различны. Так доходы государственного бюджета к ВВП, в Республике Казахстан в 2006 году составили - 22,9% или 2338,0 млрд. тенге, а в 2007 году достигли - 2648,9 млрд.тенге[109]. При этом масштабы государственной собственности в регионах и отраслях экономики также имеют отличие. Так например, для Германии присущ достаточно высокий удельный вес государственной собственности в предприятиях промышленности, а в США, напротив, количество государственных предприятий, практически во всех отраслях промышленности, составляет около 25%. В различных государствах, периодически осуществляются административные реформы, направленные на сокращение государственного аппарата, оптимизацию его структуры, но при этом мировая статистика свидетельствует о дальнейшем расширении общественного сектора, причинами чего являются:

- существующие «провалы» рынка и их масштабы. Когда говорят о функционировании рынка, то подразумевают, насколько эффективно он осуществляет свои задачи по организации взаимовыгодной торговли. Идеальный случай функционирования рынка предполагает сделать возможным любой обмен взаимовыгодным для обеих сторон. Провалом рынка называют его неспособность обеспечивать эффективное распределение ограниченных ресурсов. Из ряда причин провала рынка, отметим основные: внешние эффекты, общественные блага и недостаточная конкуренция. В ряде видов экономической деятельности рынок не может функционировать эффективно, что вызывает необходимость государственного регулирования, а это ведет к дальнейшему расширению общественного сектора;

- циклы политической конъюнктуры. Развитие общественного сектора основывается на процессах подготовки к очередным политическим выборам в органы власти. Для увеличения числа избирателей, правящие силы повышают расходы в социальном секторе, которые позже слабо поддаются сокращению;

- перераспределительные программы, которые связанны с проблемой повышения уровня жизни населения. Такие программы проводятся с целью перераспределения части национального дохода социально незащищенным слоям населения. Такие категории людей зависят от трансфертов, получаемых от общественного сектора;

- влияние интересов бюрократии. Любая бюрократическая структура стремится расширить свою деятельность. Так и интересы государственных учреждений находятся в сфере повышения объемов подконтрольных им ресурсов, что оказывает влияние и на рост общественного сектора.

Процессы расширения общественного сектора имеют как позитивные, так и негативные последствия, что может проваляться по-разному. Так если позитивные результаты проявляются достаточно быстро, то негативные менее отчетливо видны и могут накапливаться длительное время, что требует от государства специальных программ воздействия на общественный сектор.

Идея об обществе, как о едином множестве различных ассоциаций впервые была сформулирована А.Токвилем, согласно идей которого при создании гражданами различного рода ассоциаций и объеди­нений с целью решения своих задач, они учатся совмещать понимание личного интереса с общественным. «Правильно понимаемый личный интерес, - писал А.Токвиль, - включает правильное понимание и учет интересов других людей, соотнесение с ними. В демократических странах умение создавать объединение - первооснова человеческой жизни, прогресс всех остальных ее сторон зависит от прогресса в этой области» [131 с.222].

Идея А.Токвиля об ассоциациях получила развитие в работе российского ученого Г.К. Гинса – «Теория солидарного поведения», которая легла в основу современных систем социального страхования. Эта теория исходит из положения, гласящего, что «в межгрупповых отношениях индивид имеет возможность доста­точно полно выразить свои интересы, так как ассоциативное, солидарное поведение выражается в уступках, компромиссах, соглашениях не для пользы одних лиц, а для взаимной пользы». Благодаря добровольным объединениям людей, как известно, не только формируются тесные отношения между людьми, что противодейст­вует развитию индивидуалистических тенденций (заложенных в природу человека), но и формируется так называемый кооперативный тип экономического поведения [151 с.62-67].

Относительно легкий учет в рамках малых групп усилий каждого их члена дает возможность использования общественного принуждения с целью того, чтобы каждый человек мог взять на себя долю общего бремени и нести его для обеспечения поль­зования каким-либо общественным благом. «По мере того как мы овладеваем искусством строить конструктивные отношения друг с другом» [132 с.32-37].

В соответствии с общими положениями экономики общественного сектора современное экономическое пространство определяется как смешанная рыночная экономика, в которой имеют место как общественное, так и частное потребление. А это значит, соответственно, обеспечение и производство благ осуществляется государственным и частным секторами, а роль государства в реализации социальной и экономической политики определяется следую­щими категориями, описанными Р.Масгрейвом: стабилизационная функция, функция рас­пределения ресурсов (аллокативная) и функция распределения доходов (ди­стрибутивная) [133 с.682-683]:

- как известно, реализация стабилизацион­ной функции государства, проводимая в экономической политики, приводит к изменениям определенных макроэкономических параметров. Это: уровень безработицы и инфляции; уровень ВВП и дефицит государственного бюджета; фонд заработной платы и т.д. Это происходит потому, что осуществление монетарных методов может вести к изменению предложения денег в экономической системе.

- реализация функции распределения ресурсов ведет к их распределению между частным и общественным секторами, соотношение чего определяется как доля бюджетных изъятий из ВВП.

- реализация функции распределения доходов ведет к распределению доходов исходя из принципов, заложенных в теории общественного благосостояния. Политика по перераспределению доходов включает в себя комплекс мер стабилизации среднего уровня жизни населения, мер поэтапного сокращения масштабов бедности, сжижение разрыва в уровне жизни различных категорий населения. Функция распределения доходов играет значительную роль, по­скольку в условиях невмешательства государства в функционирование рыночной экономики, возникает тенденция к такому распределению доходов, которая нарушает законы самой рыночной экономики. Такое явление объясняется тем, что рост масштабов бедности приводит к снижению платежеспособного спроса населения, следствием чего является сокращение объемов производства и инвестиций.

Современные теории реализации экономической и социальной политики государства основаны на следующих факторах:

- фактор политики «социального инжиниринга». Суть этой политики заключается в планировании ан­тициклической макроэкономической политики, осуществлении административного регули­рования рынков, перераспределении средств через государственный бюд­жет;

- фактор обостряющихся проблем «государства всеоб­щего благосостояния». Социальное государство или государство всеобщего благосостояния — это политическая система, перераспределяющая материальные блага в соответствии с принципом социальной справедливости, с целью реализации для каждого гражданина достойного уровня жизни, сглаживания процессов социальных различий и помощи нуждающимся.

Под влиянием этих факторов сформировалось современное виденье роли государства в решении социально-экономических проблем. Подводя итог, можно отметить то обстоятельство, что, достаточный объем функций государства в условиях социальной справедливости, должен не только обеспечивать его макроэкономическую стабильность, но и содействовать микроэкономической конкуренции, то есть эффективному рынку.

Важным событием в развитии экономики общественного сектора является изучение процессов принятия коллективных решений. Проведение анализа нерыночных процессов, выявление и согласование предпочтений - является предметом теории общественного выбора. Теория общественного выбора стала базовой концепцией современной экономики общественного сектора.

1 – Какие методы оценки масштабов общественного сектора Вы знаете?

2 – Какова тенденция доходов государственного бюджета к ВВП, в Республике Казахстан, за

последние годы?

3 – Что является причинами дальнейшего расширения общественного сектора в мире?

4 – Какие позитивные и негативные последствия имеют процессы расширения общественного

сектора?

5 – В чем суть идеи А.Токвиля об ассоциациях?

6 – Какими категориями, описанными Р.Масгрейвом, определяется роль государства в реализации

социальной и экономической политики?

7 – На каких фактах строятся современные теории реализации экономической и социальной политики?

7.3 Теория общественного выбора
Общественный выбор, по сути – это выражение правительством той политики, которую выбрало и одобряет все общество. При этом роль правительства заключается в обеспечении распределения ресурсов, создании адекватной системы государственных расходов, проведения политики роста благосостояния граждан.