ГЛАВА 1. Государственно-частное партнерство: теоретические аспекты

По мнению А.А. Родина, «в большинстве стран мира развитие экономики характеризуется поиском новых форм и методов государственного управления⁴⁰⁸ и регулирования. Увеличение значения частного сектора в развитии отраслевых комплексов отражает новую концепцию роли государства в экономике»⁴⁰⁹.

Соотношение общих объемов проектов государственно-частного партнерства (в млрд. долларов США) по регионам мира в 1985–2011 годах показано на приведенной ниже диаграмме (рис. 1)⁴¹⁰.

Рис. 1
Активное распространение интереса к государственно-частному партнерству далеко не в последнюю очередь связано с тенденцией урбанизации, которая проявляется в росте размеров и общей численности мегаполисов, в существенном усложнении их инфраструктуры.

Следует согласиться с мнением С.Ю. Огороднова о том, что «в основе процесса урбанизации лежат вполне очевидные экономические факторы. Укрупнение снижает транспортные издержки, позволяя экономить на развитии инфраструктуры, в том числе на строительстве автомобильных и железных дорог. Проще решить проблему связи, подачи электричества и тепла в едином пространстве, чем тянуть инфраструктуру между поселками, предприятиями или иными единицами деления. Именно целостность и эффективность инфраструктуры делают укрупнение столь привлекательным»⁴¹¹.

В настоящее время, указывает А.В. Милая, инфраструктура выполняет не только вспомогательные функции в сфере производства и оказания услуг, но и может рассматриваться как самостоятельный вид предпринимательской деятельности. Примером этого может служить транспортная инфраструктура, которая представляет собой важнейшую составную часть производственной инфраструктуры в целом, а ее устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием высоких и устойчивых темпов экономического роста государства, обеспечения целостности его территории, пространственной безопасности и повышения качества жизни населения⁴¹².

Как пояснял директор Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России С.Ю. Беляков, «создание инфраструктуры – это функция государства, и такие объекты, как дороги, мосты, железнодорожные пути, объекты коммунальной инфраструктуры, находятся на балансе государства. При этом строительство объектов инфраструктуры – это дорогие и часто достаточно долгие проекты. Кроме того, много средств необходимо на содержание таких объектов. Если в такие проекты привлекать частного инвестора, софинансируя стройку со стороны государства или полностью строя за счет средств инвестора, и передавать объект частнику в эксплуатацию, то и качество строительства, и качество эксплуатации сильно возрастает. Кроме того, существенно снижаются затраты бюджета. А инвестор получает возможность вернуть вложенные средства и получить доход на этапе эксплуатации»⁴¹³.

Считается, что идея государственно-частного партнерства получила в современном его понимании новый импульс, «второе рождение» в Великобритании в 1980-е годы.

Впрочем, по мнению Cтивена Х. Линдера, «несмотря на импульс, полученный в конце восьмидесятых, и статус необходимой реформы, государственно-частное партнерство не ново для властей. Более чем за десять лет до этого⁴¹⁴, без фанфар и реформистской печати, подобные партнерства разворачивались федеральным правительством в Соединенных Штатах в качестве инструмента для стимулирования частных инвестиций в городскую инфраструктуру. Более того, партнерства были ключом к координированию федеральных инициатив в разработке региональной экономики. Как мы можем объяснить перевоплощение государственно-частного партнерства в девяностых годах в виде реформы?»⁴¹⁵.

С указанными соображениями согласуется мнение М.В. Матявиной, отмечающей в своей работе, что термин «государственно-частное партнерство» появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ; позднее, в 1950-х годах, к финансированию объектов общественного пользования, а в 1960-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизацией и перестройкой городов⁴¹⁶.

Обратимся к выяснению значения и сути понятия «государственно-частное партнерство».

Это понятие охватывает совокупность различных форм сотрудничества между органами государственной власти и бизнес-структурами, предусматривающих финансирование, строительство, реконструкцию, управление и эксплуатацию инфраструктуры и предоставление инфраструктурных и иных публичных услуг.

Как пишет А. Федосеев, цель государственно-частного партнерства – создание добавленной стоимости (рациональное использование средств как оптимальное сочетание всех проектных затрат, рисков и выгоды) и повышение экономической эффективности. Эта цель может быть достигнута, когда обе стороны, государственный и частный сектор, несут ответственность за ту часть проекта, где они имеют больше компетенций, и принимают на себя те риски, с которыми они могут справиться лучше⁴¹⁷.

Для целей настоящего исследования представляет значительный интерес обзор существующих подходов к определению понятия «государственно-частное партнерство».

Полагаем необходимым начать с рассмотрения зарубежных подходов, отраженных в работах авторитетных зарубежных авторов в части формулирования дефиниций понятия «государственно-частное партнерство». Признавая, что несколько нетипично для научного исследования приводить десятки страниц цитируемых дефиниций одного понятия и перегружать текст цитатами, мы считаем это целесообразным и оправданным для того, чтобы, с одной стороны, показать разнообразие подходов к определению этого понятия, а с другой стороны – показать, что все эти предложенные дефиниции в своем семантическом ядре являются парафразийными (пересказанными) и не отражают искомой глубины сути этого понятия.

Более того, мы считаем, что для отображения, «картирования» («roadmapping») дискурсивного, семантического и контекстного пространства восприятия и осмысления понятия «государственно-частное партнерство» нам необходимо представление здесь множества существующих авторских подходов к осмыслению и интерпретации содержания указанного понятия. Это поможет выявить некоторые ориентиры, семантические доминанты и позволит далее синтезировать собственный авторский вариант научно-правовой дефиниции исследуемого понятия.

В материалах международной организации «Economic and social Commission of the United Nations for Asia and the Pacific» дано следующее определение: «Государственно-частное партнерство – это сотрудничество государства с частным сектором для количественного увеличения и качественного улучшения предоставления инфраструктурных услуг. Партнеры, как правило, посредством юридически обязывающего соглашения или посредством какого-либо другого механизма соглашаются разделить ответственность по реализации и/или эксплуатации и управлению инфраструктурным проектом. Такое сотрудничество основано на компетентности каждого партнера, который отвечает четко определенным государственным интересам через соответствующее распределение ресурсов, рисков, ответственности и денежных вознаграждений»⁴¹⁸.

Приведем определение Фредерика Марти, Арно Вуазэна и Сильви Троза (Франция): «В самом широком смысле термин “государственно-частное партнерство” охватывает все формы объединения государственного сектора с частным для обеспечения всего объема или части публичных служб. Такие правоотношения являются видом долгосрочных контрактов, отличительной их особенностью в этом случае является задействование частного сектора и субподрядные работы. Необходимые для предоставления услуг инвестиции в инфраструктуру, оборудование, программное обеспечение полностью или частично финансируются за счет частного сектора. Платежи, предоставляемые потребителями или государственными органами, покрывают амортизацию указанных инвестиций и их эксплуатацию»⁴¹⁹.

Организация «PPP Canada Inc.» дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство представляет собой такой способ обеспечения государственной инфраструктуры на долгосрочной основе, в соответствии с которым частный сектор берет на себя основную долю ответственности по рискам и осуществляет финансирование создания объектов инфраструктуры, от разработки до долгосрочного обслуживания. Государственно-частное партнерство решает такие проблемы, встающие при осуществлении управления большими и сложными инфраструктурными проектами, как отсутствие оценки капитала и рисков, так как составление смет капитальных вложений и их окупаемости осуществляется без учета стоимости капитала; отсутствие возможностей грамотного осуществления разработки и обеспечения инфраструктуры, поскольку при осуществлении государственно-частного партнерства привлекаются более квалифицированные сотрудники; недостаточный учет средств на протяжении всего времени создания объектов инфраструктуры из-за того, что проектирование, строительство и эксплуатация рассматриваются как совершенно разные процессы и осуществляются соответствующе, без учета взаимодействия между ними; а также проблему недостаточной договорной дисциплины, которая создает порочные стимулы способствования изменению заказов и увеличения расходов для подрядчиков»⁴²⁰.

Определение из Практического руководства Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства гласит: «Государственно-частное партнерство основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются: a) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); b) передача рисков частному сектору; c) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами. Государственно-частное партнерство обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом, в то время как государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения. Существуют различные типы государственно-частного партнерства, создаваемые в силу разных причин, покрывающие широкий круг рыночных сегментов и отражающие разного рода потребности государства в услугах инфраструктуры. Несмотря на разнообразие типов государственно-частного партнерства, можно выделить две основные категории: институциональное государственно-частное партнерство, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками; и контрактное государственно-частное партнерство»⁴²¹.

Джеффри Делмон определяет данный термин так: «Термин “государственно-частное партнерство” употребляется в наиболее широком смысле и означает любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки). Термин «государство» будет использоваться для обозначения определенного уровня публичной власти, отвечающего за процессы реформирования, будь то национальный, региональный или муниципальный уровень управления… Государственно-частное партнерство представляет собой подход к предоставлению услуг в области инфраструктуры, который коренным образом отличается от традиционных государственных закупок, и связан с рядом вызовов»⁴²².

А вот определение Е.Р. Ескомба: «Термин “государственно-частное партнерство” с 1960-х годов используется для обозначения совместных государственно-частных предприятий по реконструкции городов. В США этот термин также часто используется для обозначения финансируемых государством социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями. В области международного сотрудничества данный термин применяется к совместному управлению, деятельности по оказанию помощи, а также инициативам частного сектора по борьбе с заболеваниями, либо содействию экономическому развитию в целом. Государственно-частное партнерство зачастую характеризуется долгосрочностью контракта, задействованием частного сектора в вопросах проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации инфраструктуры, а также выплатами государством частному партнеру за такое участие, которые совершаются на протяжении всего срока действия контракта о государственно-частном партнерстве, притом что государство остается собственником обслуживаемого объекта»⁴²³.

Британский автор Майкл Геддс пишет: «Термин государственно-частное партнерство характеризуется следующим. Во-первых, это исключительно среднесрочные или долгосрочные правоотношения, во-вторых, данные правоотношения основаны на общих устремлениях, в-третьих, они могут задействовать ряд партнеров, в-четвертых, государственно-частное партнерство обязательно включает в себя распределение рисков, доходов и затрат со стороны всех партнеров, и, в-пятых, целью такого сотрудничества является предоставление результатов и услуг в публичных интересах на постоянно совершенствующейся основе»⁴²⁴.

По-другому звучит определение Франсеска Медалла Вела (Испания): «Государственно-частное партнерство в области финансирования инфраструктуры является механизмом, который позволяет государственным организациям контролировать расходы по отсрочке платежей, в результате чего контролировать сохраняющийся дефицит бюджета и увеличивать возможности инвестирования в социальные проекты. Такое сотрудничество возможно посредством заключения концессионных договоров между государством и частным сектором. Указанные договоры основываются на праве эксплуатации объектов инфраструктуры частным сектором в обмен на их строительство или финансирование строительства»⁴²⁵.

Бельгийские исследователи Жан Бьесман, Филипп Жийон, Жак де Меестер и Марк Лефевр предлагают следующее определение: «Государственно-частное партнерство представляет собой сложный комплекс операций, основанных на сотрудничестве между заказчиком и подрядчиком, поставщиком услуг, или предусматривает несколько этапов проекта, включая проектирование, и/или строительство, и/или реализацию, и/или техническое обслуживание и/или финансирование, и предназначен для обеспечения государственных услуг и/или общественных работ, выстраиваемых в долгосрочной перспективе и в логике распределения рисков»⁴²⁶.

Определение Алберта Н. Линка (США) сводится к следующему: «Если говорить о значении термина “государственно-частное партнерство”, то “государственный” в данном случае относится к любому аспекту инновационного процесса, который включает в себя использование государственных ресурсов, будь то федеральные ресурсы, ресурсы штата или местные. “Частный” в данном случае относится к любому аспекту инновационного процесса, который осуществляется с использованием ресурсов частного сектора, в основном, это узко-ориентированные ресурсы, а также ресурсы в широком смысле, включающие в себя финансовые, инфраструктурные, научно-исследовательские. Термин “партнерство” включает в себя все правоотношения, связанные с инновациями»⁴²⁷.

Эрик-Ханс Клиджн и Гирт Р. Тейсман предложили следующее определение понятия государственно-частного партнерства: «Государственно-частное партнерство можно описать как устойчивое взаимодействие государственного и частного секторов, в котором разрабатываются совместный продукт и/или услуги и риски, затраты и прибыли разделяются между партнерами»⁴²⁸.

Г. Худж и К. Грив под государственно-частным партнерством понимают «финансовые модели, позволяющие государственному сектору привлекать и использовать капитал частного сектора для улучшения возможностей деятельности как регионального правительства, так и частных компаний, вовлеченных в проект»⁴²⁹.

Испанский исследователь Хосе Басилио Асерете определяет интересующий нас термин так: «Государственно-частное партнерство – это особая форма отношений между государством и частными лицами для финансирования и управления инфраструктурой и оказания публичных услуг, требующая особого учета, который соответствует их особенностям и отражает в финансовой отчетности государственных и частных операторов создаваемые активы, обязательства, права и ответственность»⁴³⁰.

Доклад «Зеленая книга о государственно-частных партнерствах, общеевропейском праве государственных закупок и концессий», представленный Европейской Комиссией в 2004 году, определял понятие государственно-частного партнерства как «форму сотрудничества между органами государственной власти и организациями, осуществляющими свою деятельность сфере бизнеса, с целью обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, содержания и технического обслуживания инфраструктуры и предоставления услуг»⁴³¹.

Согласно определению, предложенному Комиссией по техническому сотрудничеству Административного совета Международной организации труда, «государственно-частные партнерства – инициативы добровольного сотрудничества между различными субъектами публичного сектора (государственного) и частного сектора (негосударственного), в рамках которых партнеры договариваются о том, чтобы работать вместе, чтобы добиваться реализации общего намерения или решать специфические задачи»⁴³².

Определение в официальных британских документах звучит следующим образом: «Государственно-частное партнерство включает в себя сотрудничество государственного и частного секторов на взаимовыгодной основе. Такое сотрудничество охватывает различные типы партнерства, такие как введение сектора частной собственности в государственные предприятия, используя весь спектр возможных структур с продажей большей или меньшей доли; частная финансовая инициатива и другие механизмы, в рамках которых государственный сектор заключает контракты на приобретение качественных услуг на долгосрочной основе в целях использования преимущества частного сектора в виде управленческих навыков, стимулированных рисками частного финансирования, что включает в себя концессии и франшизы, когда частный партнер берет на себя ответственность по обеспечению социальных услуг; а также реализация публичных услуг более широким кругом субъектов и в рамках других механизмов партнерства, где опыт и финансы частного сектора используются для реализации коммерческого потенциала государственных активов»⁴³³.

Приведем определение, предложенное Алессандро Регинато (Испания): «Государственно-частное партнерство – это сотрудничество между государственным и частным секторами, в рамках которого обе стороны предоставляют ресурсы для реализации и управления общественными работами и инфраструктурой, а также предоставляют определенные услуги, связанные с общими благами, разделяя риски и прибыль»⁴³⁴.

Определение Питера Снельсона гласит: «Государственно-частное партнерство – это взаимоотношение, возникающее между государственным и частным секторами в целях распределения рисков и выгод от осуществления какого-либо предприятия… Государственно-частное партнерство представляет собой форму организации снабженческих и договорных отношений»⁴³⁵.

По мнению Александры Дракслер, «термин «партнерство» в сочетании с другими такими терминами, как «несколько игроков» или «государственно-частное», может быть использован для определения прямых договорных положений, содержательно неконкретных соглашений о сотрудничестве между различными сторонами для определения высокоструктурированного и хорошо управляемого проекта или же просто для ссылки на отношения взаимности между донорами и получателями в программах развития»⁴³⁶.

Давид Д’Ог де ля Кюль (David D’Hooghe de la Kul) дает следующее определение государственно-частного партнерства: «Любой проект, в котором осуществляется отход от жестких отношений между государственной властью (как арбитром, инициатором, разработчиком и финансистом), с одной стороны, и частным сектором (как исполнителем), с другой стороны, в направлении к альтернативным и более тесным видам сотрудничества, в отношении которых цели органов государственной власти и частного сектора сходятся»⁴³⁷.

Голландские исследователи Ханс ван Хам и Йуп Коппеньян определяют государственно-частное партнерство как «продолжительную кооперацию между участниками частного и государственного секторов, позволяющую им совместно разрабатывать продукты и услуги, а также распределять риски, издержки и ресурсы, связанные с предоставлением этих продуктов и услуг»⁴³⁸.

Следующее определение было предложено организациями PriceWaterhouseCoopers и C’M’S’ Cameron McKenna: государственно-частное партнерство – любая сделка, «структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели»⁴³⁹.

Процитируем определение, представленное в документе Европейской конференции директоров дорог: «Государственно-частное партнерство – это контракты, заключаемые между государственным сектором и частным сектором с целью создания объекта или управления объектом для обеспечения предоставления социальных услуг, в рамках которых основная часть финансирования и рисков делится между государственным и частным партнерами. Сотрудничество в рамках государственно-частного партнерства может быть направлено на увеличение количества финансовых ресурсов, повышение рентабельности объекта, снижение затрат, сокращение времени разработки и т.д.»⁴⁴⁰.

Представляет интерес определение понятия «государственно-частное партнерство», данное Канадским советом по государственно-частному партнерству: это «совместное предприятие, реализуемое государственным и частным секторами, построенное на опыте каждого из партнеров и наилучшим образом соответствующее четко определенной общественной потребности посредством соответствующего распределения ресурсов, рисков и выгоды»⁴⁴¹.

Украинский справочник «Государственно-частное партнерство в Украине» дает следующее определение: «Осуществление общественной задачи частным партнером на протяжении жизненного цикла объекта, при котором каждый партнер несет те риски, с которыми он может легче справиться, вследствие чего при оценке нагрузки проявляются преимущества для публичного партнера»⁴⁴².

Представляет отдельный интерес обзор некоторых дефиниций, закрепленных в зарубежных нормативных правовых актах.

Так, статья 1 Правил № 16 Национального казначейства ЮАР от 2003 года к Закону ЮАР «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года содержит следующее определение государственно-частного партнерства: «Государственно-частным партнерством является коммерческая сделка между государственным органом или государственной организацией и стороной, представляющей частный сектор, в рамках которой частный партнер осуществляет функции государственного органа или государственной организации на определенный или неопределенный срок либо приобретает право на использование объектов государственной собственности в коммерческих целях на определенный или неопределенный срок, при этом получая выгоду либо в результате осуществления вышеуказанной деятельности, либо в результате получения вознаграждения, выплаты в счет которого производятся из фонда доходов от объекта, либо в результате получения средств со сборов, взимаемых с пользователей или клиентов, либо в результате сочетания указанных способов»⁴⁴³.

Согласно части 1 статьи 1 Ордонанса Франции от 17.06.2004 № 2004-559, «соглашение о партнерстве (contrat de partenariat) является административным контрактом, в соответствии с которым государство или государственное учреждение государства поручает третьей стороне в течение периода, определяемого исходя из амортизации инвестиций или условий финансирования, реализовать крупную задачу по строительству или трансформации, содержанию, обслуживанию, эксплуатации и управлению работами, оборудованием или нематериальными активами, необходимыми для выполнения государственных функций, полностью или частично за счет средств этой третьей стороны, за исключением любого участия в акционерном капитале. Соглашение о партнерстве также может своим предметом предусматривать полностью или частично реконструкцию этих сооружений, оборудования или нематериальных благ и услуг, способствующих осуществлению публичными органами власти возложенных на них государственных задач»⁴⁴⁴.

Статья 2 Федерального закона Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.2012 закрепляет свое определение понятия государственно-частного партнерства, устанавливая, что «к проектам государственно-частного партнерства, регулируемым этим Федеральным законом, относятся возникающие при любой схеме создания долгосрочных договорных отношений между органами публичного сектора и организациями частного сектора для оказания инфраструктурных услуг населению или конечным пользователям при условии, что полное или частичное задействование частного сектора в проекте направлено ​​на повышение общественного благосостояния и уровня инвестиций в стране. Проект государственно-частного партнерства должен быть экономически целесообразен (для целей, указанных данным Федеральным законом) и продемонстрировать свое финансовое преимущество перед другими формами финансирования»⁴⁴⁵.

Закон мексиканского штата Наярит о государственно-частном партнерстве в штате Наярит от 20.11.2006 определяет государственно-частное партнерство как «форму долгосрочных инвестиций, подразумевающую возложение технического обеспечения, реальных рисков и обязательств по вложению средств преимущественно на частный сектор. Для реализации целей государственно-частного партнерства и осуществления проектов, традиционно выполняемых органами государственной власти штата или органами местного самоуправления, частные партнеры могут объединяться в банки развития и агентства по взаимопомощи. Целью такого сотрудничества в целом является создание или развитие эффективной инфраструктуры или предоставление коммунальных услуг» (статья 2)⁴⁴⁶.

Закон мексиканского штата Идальго о государственно-частном партнерстве в штате Идальго от 15.12.2011 определяет государственно-частное партнерство как «разновидность участия посредством государственного или частного инвестирования на долгосрочной основе, включая также использование опыта, знаний, оборудования, технологий и распределение рисков и ресурсов преимущественно между частным сектором, с целью создания, развития, совершенствования, эксплуатации и технического обеспечения объектов инфраструктуры или предоставления коммунальных услуг» (часть 1 статьи 2)⁴⁴⁷.

Декрет-Закон Португалии № 86/2003 от 26.04.2003 (с изменениями Декретом-Законом № 141/2006 от 27.07.2006) закрепил следующее определение государственно-частного партнерства: «Для целей настоящего Закона под государственно-частным партнерством понимается договор или объединение договоров, в соответствии с которыми частные юридические лица (частные партнеры) обязуются на долгосрочной основе осуществлять для государственного партнера деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, обеспечивать, в полной мере или частично, финансирование и ответственность за инвестирование и управление указанной деятельностью» (пункт 1 статьи 2)⁴⁴⁸.

В статье 1 Закона Кыргызской Республики от 22.02.2012 № 7 «О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике»⁴⁴⁹ понятие «государственно-частное партнерство» определяется как «долгосрочное (до 50 лет) взаимодействие государственного и частного партнеров по вопросам привлечения государственным партнером частного партнера к проектированию, финансированию, строительству, восстановлению, реконструкции объектов, а также по управлению существующими или вновь создаваемыми объектами, в том числе инфраструктурными».

Согласно пункту 12 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 09.01.2012 № 532-IV ЗРК «О газе и газоснабжении»⁴⁵⁰, «государственно-частное партнерство в сфере газа и газоснабжения – форма взаимодействия государства и инвестора для решения стратегических и социальных задач по обеспечению глубокой переработки принадлежащего Республике Казахстан попутного газа и производства продукции с высокой добавленной стоимостью на взаимовыгодных условиях».

В обсуждаемом в Беларуси законопроекте Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве»⁴⁵¹ предложено нижеследующее определение: «Государственно-частное партнерство – сотрудничество государственных и частных партнеров в реализации социально значимых проектов на инфраструктурных объектах и объектах социальной сферы, которое направлено на достижение результата, непосредственно связанного с созданием (строительством, реконструкцией, эксплуатацией) имущества, выполнением работ и оказанием услуг на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, осуществляемое путем заключения соглашения либо договора, и отвечает определенным признакам».

Приведем ряд определений, предложенных отечественными исследователями.

Определение В.А. Кабашкина: «Сущность государственно-частного партнерства – это привлечение органами власти на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения между партнерами рисков, обязательств, компенсаций и т.д.»⁴⁵².

В.Г. Варнавский полагает, что: «государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленную (как  правило, на фиксированный срок), предполагающую соинвестирование и разделение рисков систему отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами – с другой, предметом которой выступают объекты государственной и/или муниципальной собственности, а также услуги, исполняемые и оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями»⁴⁵³. Приведем еще одно, более раннее, определение того же автора: «Государственно-частное партнерство – институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг»⁴⁵⁴.

А.В. Белицкая определяет данный термин следующим образом: «Государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государством и частным предпринимательством, которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида инвестиционной деятельности. Государственно-частное партнерство относится к видам инвестиционной деятельности наряду с государственным инвестированием и частным инвестированием, которые выделяются по критерию субъекта инвестирования. Под государственно-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно-значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля»⁴⁵⁵.

У С.Н. Сильвестрова находим такое определение: «Государственно-частное партнерство – это не что иное, как организационный альянс между институтами государства и бизнеса, направленный на реализацию крупномасштабных или уникальных проектов в различных областях жизни, прежде всего производственной инфраструктуре, а в последние годы в социальной сфере»⁴⁵⁶.

У.А. Зданевич под государственно-частным партнерством понимает «совместную и согласованную деятельность государства и частного бизнеса, направленную на повышение развития жилищно-коммунального хозяйства при разделении возможных экономических и социальных рисков и ответственности между участниками данного партнерства»⁴⁵⁷.

Согласно концепции И.В. Резниченко, «государственно-частное партнерство представляет собой долгосрочный взаимовыгодный контракт между государственным органом власти и частным сектором, представленный специальной управляющей компанией, с целью создания общественной инфраструктуры и/или оказания на ее основе услуг, в котором:

– используются материальные и нематериальные ресурсы государственного и частного секторов;

– разделяются риски, обязанности, права, а также выгоды между государством и частным сектором;

– требования к результату определяются государством»⁴⁵⁸.

Р.А. Мартусевич, С.Б. Сиваев и Д.Ю. Хомченко применительно к коммунальному хозяйству определяют государственно-частное партнерство как «делегирование на определенный срок частному сектору функции управления системами коммунальной инфраструктуры» и как «совокупность форм взаимодействия государственной или муниципальной власти и частных предприятий в данной сфере», указывают, что «сущностью и главной целью государственно-частного партнерства является скорее создание более эффективной системы производства, чем просто финансирование инвестиционных потребностей инфраструктуры»⁴⁵⁹.

Д.Г. Лобок предлагает следующее определение: «Государственно-частное партнерство – это механизм предоставления частным сектором инфраструктурных услуг государственной/социальной значимости, основанный на эффективном распределении рисков, обязательств и полученной выгоды между государством, частным сектором и пользователями»⁴⁶⁰.

Согласно определению М.В. Вилисова, «“государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления»⁴⁶¹.

Определение Н.А. Игнатюк: «Государственно-частное партнерство – это вид сотрудничества органов публичной власти с юридическими лицами, гражданами или их объединениями, осуществляемого на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала и направленного на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых, иных прав граждан или решение иных общественно значимых задач»⁴⁶².

А.А. Спиридонов дает такое определение: «Государственно-частное партнерство – это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение»⁴⁶³.

Определение И.А. Губанова: «В широком смысле государственно-частное партнерство – это система правовых норм, образующая самостоятельный межотраслевой правовой институт. Данный институт регулирует общественные отношения, связанные со взаимодействием государства в лице уполномоченных федеральных органов, и/или субъектов Федерации в лице уполномоченных органов субъектов Федерации, и/или муниципальных образований в лице уполномоченных органов местного самоуправления с юридическими лицами (в том числе индивидуальными предпринимателями), зарегистрированными в установленном законом порядке, и физическими лицами в целях достижения общественно важных и полезных целей и решения задач при реализации функций государства. Как система, объединяющая различные правовые формы сотрудничества участников проектов государственно-частного партнерства, данный институт понимается в узком смысле. К данной системе сотрудничества относятся: концессионные соглашения, государственные корпорации, фонды, созданные в целях реализации инвестиционных проектов, федеральные целевые программы, договоры на выполнение научно-исследовательских работ, а также опытно-конструкторских работ, договоры доверительного управления имуществом, совместно финансируемые предприятия»⁴⁶⁴.

А.А. Родин дает такое определение: «В современном понимании партнерство государства и частного сектора представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и частными партнерами в целях реализации национальных и международных масштабных, общественно-значимых проектов и задач, в том числе в сфере экономики. Государственно-частное партнерство используется в различных отраслях экономики, среди которых транспорт (строительство и эксплуатация автодорог, железных дорог, портов и аэропортов), электроэнергетика, телекоммуникации, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, оборона и пенитенциарная система»⁴⁶⁵.

Таково определение С.С. Трачука: «Государственно-частное партнерство – институциональный и организационный альянс государства и бизнеса, заключающийся во взаимодействии финансовых, правовых, социальных и политических факторов, направленных на эффективное объединение государственных и частных ресурсов и их различных источников в единый комплекс с целью решения стратегических задач социально-экономического развития страны, а также позволяющий сформировать необходимые условия для привлечения инвестиций в приоритетные отрасли экономики, такие как: оценка мотивации к стимулированию инновационной деятельности в частном секторе путем повышения экологических, энергосберегающих стандартов, побуждающих частный бизнес обновлять выпускаемую продукцию; развитие методического и нормативного обеспечения государственно-частного партнерства с исследованием механизма реализации государственно-частного партнерства; законодательное закрепление его участников, форм и моделей в отечественной практике»⁴⁶⁶.

Согласно определению, предложенному в докладе «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» (2007 г.), «частно-государственное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей – от промышленности и НИОКР до сферы услуг»⁴⁶⁷.

Д.М. Амунц предлагает следующее определение: «Государственно-частное партнерство – это специфическая, различных видов форма взаимодействия государства и частного сектора в сфере экономики, основополагающей чертой которого является сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон в процессе его реализации»⁴⁶⁸.

По определению В.В. Максимова, «государственно-частное партнерство – это юридически оформленная система взаимоотношений сторон-партнеров, направленная на совместную реализацию инвестиционных проектов, основанная на справедливом распределении необходимых организационных, финансовых, производственных и прочих рисков, и обеспечивающая сторонам приемлемый результат»⁴⁶⁹.

В.В. Тощенко предлагает такую дефиницию: «Государственно-частное партнерство – элемент, встроенный в структуру механизмов осуществления экономической политики, направленной на обеспечение устойчивого развития. Механизм государственно-частного партнерства служит средством ориентации бизнес-структур на достижение устойчивого развития, при котором удовлетворение текущих потребностей не подрывает способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»⁴⁷⁰. В этом определении подчеркивается желательный и должный положительный социальный эффект применения государственно-частного партнерства в аспекте устойчивого развития страны в рамках длительного периода времени жизни многих поколений, что является очень значимым и отграничивает это определение и отраженный в нем подход от определений, игнорирующих необходимость учета последствий применения государственно-частного партнерства в длительном временном интервале.

Читаем у Е. Коровина: «Государственно-частное партнерство – среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод»⁴⁷¹.

А.К. Чонка предлагает следующее определение: «В самом широком понимании государственно-частное партнерство рассматривается как любое возможное взаимодействие бизнеса, органов власти и общества: от благотворительности и социальной ответственности бизнеса до субсидирования частных компаний и приватизации. Государственно-частное партнерство понимается как равноправное взаимовыгодное сотрудничество между государством и частным бизнесом в процессе обустройства общественной инфраструктуры и предоставления публичных услуг при условии разделения рисков и ответственности»⁴⁷².

Е.А. Махортов и А.С. Семченков определяют понятие государственно-частного партнерства как «взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах (начиная от контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая консультациями государства и бизнес-ассоциаций) и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях»⁴⁷³.

Представляют интерес определения, закрепленные в ряде законов субъектов Российской Федерации.

В подпункте 1 пункта 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 № 627-100 (с последующими изменениями) закреплено следующее определение: «Государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных»⁴⁷⁴.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3 Закона Краснодарского края от 09.06.2010 № 1989-КЗ «О государственной политике Краснодарского края в сфере государственно-частного партнерства»⁴⁷⁵, «государственно-частное партнерство – взаимодействие (сотрудничество), осуществляемое путем заключения и исполнения соглашений (договоров) о государственно-частном партнерстве, между сторонами государственно-частного партнерства в целях реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере…».

Статья 1 Закона Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»⁴⁷⁶ определяет государственно-частное партнерство как «организационное взаимодействие (сотрудничество) между Кемеровской областью, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Кемеровской области, развития инновационного потенциала Кемеровской области, а также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в государственной собственности Кемеровской области либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального или межмуниципального значения».

Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай»⁴⁷⁷ закрепляет следующую дефиницию: «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» (пункт 1 части 1 статьи 4).

Согласно Закону Ростовской области от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства», «под государственно-частным партнерством понимаются формы среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ростовской областью либо Ростовской областью и муниципальными образованиями в Ростовской области, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на территории Ростовской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров)» (часть 1 статьи 1).

Согласно статье 2 Закона Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6633 «Об участии Красноярского края в государственно-частном партнерстве», «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество государственного партнера и частного партнера в целях реализации приоритетных задач социально-экономического развития края».

Пункт 1 статьи 4 Закона Архангельской области от 30.09.2011 № 332-24-ОЗ «Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства»⁴⁷⁸ определяет государственно-частное партнерство как «взаимовыгодное сотрудничество государственного и частного партнеров, основанное на более эффективной реализации полномочий органов государственной власти Архангельской области и (или) органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, в целях создания, реконструкции (модернизации) и эксплуатации объекта соглашения на условиях разделения прав, обязанностей, рисков и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве».

Предложенный Минэкономразвития России проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве», размещенный на официальном сайте министерства 22 июня 2012 г., содержит следующие определения понятий «государственно-частное партнерство» и «проект государственно-частного партнерства»⁴⁷⁹:

«государственно-частное партнерство – долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов» (часть 1 статьи 2);

«проект государственно-частного партнерства – проект, реализующийся при взаимодействии публичного и частного партнеров, с помощью которого публичный партнер получает возможность в большем объеме и более качественно выполнить возложенные на него действующим законодательством обязанности, а частный партнер на условиях распределения рисков привлекает собственные и (или) привлеченные денежные средства и компетенции и выполняет возложенные на него соглашением о государственно-частном партнерстве функции» (часть 2 статьи 2).

Существующее в отечественной и зарубежной научной литературе, в официальных документах многообразие подходов к формулированию дефиниции понятия «государственно-частное партнерство» и, как результат, достаточно существенная неопределенность содержания этого понятия являются в значительной мере следствием недостаточной унифицированности этого понятия в международных документах и незакрепленности его дефиниции на должном уровне детализации содержания в национальных законодательствах.

Но главное, множественность и неоднозначность (существенные контрадикторность и контроверсивность) концептуализации, семантической и структурно-функциональной интерпретации содержания понятия «государственно-частное партнерство» в отечественной и зарубежной научной литературе являются следствием определенной конвенциональности в поверхностности подхода к пониманию и интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства. Иначе говоря, на данном уровне развития отношений в рамках государственно-частного партнерства заинтересованные лица условились, что всех устраивает размытая и основанная на упрощенном понимании формулировка определения понятия «государственно-частное партнерство».

Но если для реализации конкретных проектов государственно-частного партнерства это вполне допустимо, то для научного исследования такое положение дел принято быть не может.

Американский исследователь Cтивен Х. Линдер не случайно призывал (несколько резковато, но, в общем-то, справедливо оценив, тем самым, проблему существующих разночтений в понимании и интерпретации понятия государственно-частного партнерства) «разобраться с бардаком значений государственно-частного партнерства, предполагаемых в современных дискуссиях»⁴⁸⁰.

Далее мы попробуем синтезировать внутренне согласованное определение этого понятия на основе анализа имеющихся подходов.

Согласно «Зеленой книге государственно-частного партнерства…», описанием нижеследующих элементов обычно характеризуют государственно-частное партнерство:

– относительная длительность партнерских отношений, включая сотрудничество, между государственным и частным партнерами по различным аспектам запланированного проекта;

– метод финансирования проекта, в частности, со стороны частного сектора, иногда через комплекс договоренностей между различными субъектами. Государственное финансирование иногда выступает важнейшим элементом партнерства, иногда финансовое участие государства сведено к минимуму;

– важную роль играет трейдер, который принимает участие на разных этапах реализации проекта (проектирование, строительство, реализация, финансирование). Государственный партнер концентрируется прежде всего на определении целей с точки зрения реализации, охраны и защиты публичных интересов, качества предоставляемых услуг, ценовой политики и осуществляет контроль за соблюдением этих целей;

– распределение рисков между государственным и частным партнерами. При этом государственно-частное партнерство не обязательно подразумевает, что именно частный партнер берет на себя все риски или даже самую большую долю рисков, связанных с операцией. Точное распределение рисков определяется в каждом конкретном случае в зависимости от возможностей заинтересованных сторон для оценки, мониторинга и управления ими⁴⁸¹.

В Практическом руководстве Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства выделены следующие «ключевые особенности» государственно-частного партнерства:

– долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет);

– передача рисков частному сектору;

– многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами⁴⁸².

Во аналитическом отчете 2010 года «Развитие государственно-частного партнерства в регионах ЦФО: инвестиции и инфраструктура» выделены следующие «ключевые принципы» государственно-частного партнерства:

– государственно-частное партнерство предполагает официальные отношения/договоренности между государственными и частными участниками, которые фиксируются в официальных документах, в частности в нормативных правовых актах, то есть образуют особые правовые институты;

– органы государственного и муниципального управления (ОГМУ) выступают в проектах государственно-частного партнерства не столько регулятором, сколько равноправным для частного инвестора партнером, который не стремится реализовать свои властные полномочия в отношении него;

– проекты государственно-частного партнерства призваны, прежде всего, реализовывать публичные интересы, которые формируются на основе общегосударственных общественно полезных целей;

– государственно-частному партнерству присущ характер совместных действий, когда государство и частный инвестор совместно привлекают ресурсы, принимают решения в процессе финансирования и управления проектом⁴⁸³.

В издании «Государство и бизнес: институциональные аспекты» ИМЭМО  РАН выделяются следующие основные черты государственно-частного партнерства, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса:

– определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10–15 до 20 и более лет, в случае концессий – до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку;

– специфические формы финансирования проектов за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;

– реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;

– специфические формы распределения ответственности между партнерами; государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта – разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;

– разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон⁴⁸⁴.

С учетом существующих (и отчасти приведенных выше) определений понятия «государственно-частное партнерство», считаем необходимым в нашей авторской концепции рассматривать указанное понятие как многоаспектное:

1). В широком понимании, государственно-частное партнерство рассматривается как социально-экономическая концепция взаимодействия публичной власти с обществом в целом и с отдельными его стратами, включая бизнес-сообщества, гражданское общество и др. При этом содержание и интерпретация этой концепции (концепций) различными авторами в существенной мере зависит не только от приводимых ими объективных научных аргументов, но и от их ценностно-идеологической позиции.

2). В узком понимании государственно-частное партнерство рассматривается как комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и организационно-экономический механизм, представляющий собой систему особых мер, инструментов и механизмов, обеспечивающих экономическое и институционально-организационное сотрудничество государства и частных хозяйствующих субъектов в целях реализации обусловленных и соответствующих публичным интересам инфраструктурных и иных социально значимых проектов или по предоставлению социально значимых услуг.

Сопоставительный анализ существующих дефиниций понятия «государственно-частное партнерство» (лишь часть из которых представлена выше) позволил нам выработать и предложить следующее авторское определение указанного понятия.

Но просто предложить новую дефиницию столь сложному и многозначному феномену недостаточно. Такая дефиниция должна быть убедительно обоснована соответствующей концепцией относительно правовой природы государственно-частного партнерства, что позволит (вместе с дефиницией) существенно разъяснить суть, смысл государственно-частного партнерства. Такая концепция позволит также разъяснить семантику некоторых специальных терминов, использованных нами при синтезе авторской дефиниции.

Этот вопрос далее будет рассмотрен подробно.

Но сначала чуть более подробно поговорим о такой составляющей государственно-частного партнерства, как распределение рисков.