§ 3. Назначение и виды документации по планировке территории

В механизме правового регулирования градостроительной деятельности документация по планировке территории занимает особое место. Как уже отмечалось нами ранее, законодатель предусматривает три уровня публично-правового планирования освоения и использования территории: территориальное планирование; градостроительное зонирование; планировку территорий. Далее следует «частный» уровень планирования, когда граждане (юридические лица) проводят инженерные изыскания и разрабатывают проектную документацию для строительства необходимых им объектов недвижимости (либо такую проектную документацию разрабатывают органы публичной власти, например, в целях строительства необходимых для реализации их публичных функций школ, военных объектов, административных зданий).

Таким образом, суть рассматриваемого вида градостроительной документации состоит в том, что она занимает пограничное место между стратегическими разработками в области освоения огромных масштабов территорий, и частным проектированием отдельных жилых зданий, строений, имущественных комплексов. Из этого вытекает ряд специфических особенностей, связанных с процедурой ее разработки, о которых и пойдет речь ниже.

В самом общем виде разработкой документации по планировке территории преследуются цели обеспечения преемственности заданных (стратегических) приоритетных направлений реализации государственной политики в области градостроительной организации территории с учетом особенностей социально-экономического развития и природно-климатических условий различных населенных пунктов и на основании установленных требований и ограничений по использованию подведомственных территорий (тактических направлений) для осуществления градостроительной деятельности.

В документах территориального планирования определяются границы функциональных и планировочных зон, параметры транспортных магистралей и узлов. Но в то же время эта фиксация имеет примерный (ориентировочный) характер и дает, в основном, только условное начертание территориальных элементов, таких как микрорайоны, кварталы, отдельные территориальные образования, иными словами, является исключительно схематичным чертежом. Поэтому, принимая в качестве основы обозначенное в этих общих чертах решение по планированию, в документации по планировке развитие территории приобретает определенные и конкретные черты.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения (городского округа), до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков представляют собой виды документации по планировке территории, которые соотносятся с конкретными объектами недвижимости, конкретизируют и уточняют положения, обозначенные в проектах планировки территории. Эти документы разрабатываются как для объектов муниципального заказа на конкурсной основе, так и для объектов, инициируемых отдельными заказчиками по их желанию – специализированными организациями. В документации рассматриваемого уровня устанавливается комплекс параметров, позволяющий идентифицировать объект недвижимости в качестве равноправного рыночного продукта, соизмеримого с прочими видами товаров и услуг. Это дает основание для целенаправленного выделения земельных участков, каждый из которых реализуется впоследствии в виде самостоятельного объекта планировки, проектирования и строительства.

Основной сферой действия документации по планировке территории являются территории населенных пунктов, застроенные либо подлежащие застройке, в пределах которых производится установление границ между элементами планировочной структуры и земельными участками. Применительно же к незастроенным и не подлежащим застройке территориям, установление таких границ осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством. Это представляется вполне логичным, поскольку на территории любого муниципального образования существуют территории за границами населенных пунктов, относящиеся к категории земель лесного фонда, сельскохозяйственного назначения и т.д. Поэтому вполне естественно, что застройке они не подлежат, градостроительный регламент для них не устанавливается, а границы устанавливаются в соответствии с ЗК РФ, ЛК РФ и иными нормативно-правовыми актами.

Следует иметь в виду, что ГрадК РФ предусматривает ряд случаев, когда подготовка документации по планировке территории не требуется и в границах населенных пунктов. Речь в данном случае идет о ситуациях, когда правообладатели земельных участков по своей инициативе: разделяют один земельный участок на несколько земельных участков; объединяют несколько земельных участков в один земельный участок; изменяют общую границу нескольких земельных участков. В этих случаях подготавливается землеустроительная документация при соблюдении ряда требований, установленных ч.4 ст. 41 ГрадК РФ: размеры образованных земельных участков не должны быть меньше минимальных или больше максимальных размеров земельных участков, определенных градостроительным регламентом применительно к соответствующей территориальной зоне; наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку; объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны согласно правилам землепользования и застройки.

Кроме того, заметим, что действующее земельное и градостроительное законодательство не содержит императивных запретов на предоставление земельных участков, в том числе в границах застроенных территорий (кварталов), в отношении которых не подготовлены проекты межевания. Другими словами, орган местного самоуправления вправе образовать земельный участок и выставить его на торги (либо предоставить по процедуре предварительного согласования мест размещения объектов) без утвержденных в муниципальном образовании генерального плана, правил землепользования и застройки, а также проектов планировки и межевания территории.

Запрет на эти действия предусмотрен п.14 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому с 1 января 2012 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Это правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ.

Таким образом, запрет на предоставление земельных участков для строительства законодатель связывает с отсутствием документов градостроительного зонирования, а не планировки территории. Более того, после указанной даты в условиях отсутствия документов градостроительного зонирования орган местного самоуправления вправе свободно предоставлять земельные участки для целей, не связанных со строительством (например, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства или под автостоянку).

Как следует из ГрадК РФ, проекты планировки территории представляют собой градостроительную документацию, разрабатываемую для частей территорий муниципальных образований, таких как общегородские центры, жилые районы, отдельные функциональные зоны (рекреационные, санитарно-защитные, производственные и другие). Цель разработки проектов планировки территории заключается в уточнении и детализации структурных и планировочных решений, определяемых на уровне градостроительных документов территориального планирования муниципальных образований.

Задачами проектов планировки являются не только подробное деление крупного фрагмента территории на отдельные планировочные элементы (участки размещения надземных и подземных сооружений, проезды, площадки, участки зеленых насаждений, автостоянки), но и обоснование точных градостроительных параметров этих элементов. Особенности организации работ по составлению проектов планировки территории вытекают из их назначения. Проекты планировки разрабатывают с учетом максимально целесообразного сохранения и использования, как фрагментов территории, так и градостроительных объектов, расположенных на ней, а также отдельных существующих зданий, сооружений и систем инженерного оборудования.

Процесс разработки проектов планировки отличается тем, что эти работы ведутся в разные сроки после утверждения документации территориального планирования и градостроительного зонирования развития территории. На основе и в развитие ее положений производятся многие другие проектные работы градостроительного и технического характера: по застройке, транспорту, инженерному оборудованию, охране окружающей среды, охране и использованию памятников истории и культуры. В организационном плане это означает необходимость широкого и подробного ознакомления с материалами таких проектов всех специалистов, участвующих в работе над проектом детальной планировки. Должны быть также получены данные об отводах земель населенных пунктов под различные виды строительства, о планах комплексного социально-экономического развития территории, о современном состоянии и ближайшей перспективе развития рынка инвестиций.

Наличие утвержденного проекта планировки является основанием для выноса на местность красных линий, линий регулирования застройки, границ земельных участков, установления других планировочных изменений. В соответствии с утвержденными в составе проекта планировки красными линиями уполномоченным органом формируются земельные участки под строительство. Этот вид градостроительной документации также учитывается при разработке инвестиционно-градостроительных паспортов территорий и объектов; проведении межевания территории с выделением земельных участков и при разработке землеустроительной документации; формировании объектов недвижимости. Утвержденный проект планировки является документом, на основании которого реализуется комплекс практических градостроительных и строительных мероприятий (проведение планировочных и разбивочных работ на местности, организация площадей, транспортных развязок, строительство комплексов жилых и промышленных зданий и сооружений, высадка зеленых насаждений, организация инженерных сетей).

Проекты межевания территорий представляют собой проектный документ, посредством которого происходит процесс реализации конкретных градостроительных мероприятий, при соблюдении интересов большого количества застройщиков и собственников. Проектное межевание осуществляется таким образом, чтобы реализация градостроительных мероприятий происходила с четкими выявленными и уточненными параметрами деятельности (величиной объектов различной степени крупности, степени дробности территории; объемом необходимых ресурсов для освоения (реконструкции); количеством собственников (арендаторов)). В проектах межевания процесс дифференциации крупного фрагмента территории на отдельные, относительно небольшие земельные участки, соизмеримые с имеющимися ресурсами, приобретает соответственно правовую основу. Принципиальный смысл более мелкого (перспективного) деления территориальных элементов по сравнению с укрупненным (существующим) определяется тем, что планируемое деление территорий на отдельные земельные участки с градостроительной точки зрения осуществляется в направлении целесообразного и рационального освоения (использования) территории, а также тем, что отдельные земельные участки идентифицируются с конкретными пользователями.

Выбор фрагментов территории муниципального образования, потенциально способных стать объектами межевания, не может осуществиться предварительно (заранее) по причине того, что существующие градостроительные ситуации многообразны. Следовательно, иметь в наличии заблаговременно множество различных вариантов участков с собранными сведениями относительно их существующего состояния и особенностей градостроительного освоения не представляется возможным. Таким образом, для земельных участков, различающихся величиной, протяженностью, конфигурацией, планировочными особенностями, в каждом отдельном случае необходимо выполнять индивидуальные проектные и предпроектные разработки. Это в значительной степени усложняет процедуру проектного межевания, и не способствует проведению межевания территории как массового явления. Как правило, для межевания выделяется ограниченное количество таких фрагментов территории, отличающихся проблемными градостроительными ситуациями. Наряду с этим, крайне сложно получить предварительную полную и точную информацию о том, к какой категории потенциально может быть отнесен фрагмент территории: он может быть классифицирован как жилой район, межмагистральная территория, микрорайон, квартал, набережная, территория промышленного предприятия. В связи с этим также сложно получить универсальную методическую схему разработки проекта межевания, в равной степени применимую к различным градостроительным ситуациям.

Проекты межевания могут разрабатываться для различающихся по степени и особенностям градостроительного освоения фрагментов территории, таких как застроенные и подлежащие застройке территории. Проекты межевания могут разрабатываться по-разному: либо на основе проектов планировки территорий, либо в их составе. Проекты этого типа соответствуют различным объектам градостроительной деятельности. Для проектов межевания принято употреблять в отношении территории термин «планировочные единицы». Под планировочными единицами понимают устойчивые территориальные элементы планировочной структуры, характеризуемые высокой степенью связанности процессов жизнедеятельности (микрорайон, городской квартал, парк, иной компактный массив территорий города), выделение которых имеет предметный характер и для которых разрабатываются проекты планировки территории, выявляющие красные линии застройки.

Кроме того, наличие проектов межевания необходимо при разработке землеустроительной документации для проведения процедуры установления границ земельных участков на местности и проведения государственного кадастрового учета, а также при разработке (корректировке) градостроительной документации по планировке территории и в качестве основного материала для организации архитектурно-строительного проектирования.

Основными и обязательными элементами проектов межевания территорий являются границы земельных участков. При разработке проектов межевания территорий соблюдаются следующие требования: границы проектируемых земельных участков устанавливаются в зависимости от функционального назначения территориальной зоны и обеспечения условий эксплуатации объектов недвижимости, включая проезды, проходы к ним; границы существующих землепользований при разработке схем межевания не подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством или при согласии землепользователя на изменение границ земельных участков. Межеванию не подлежат территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями и сооружениями, а также земли общего пользования. На территориях, подлежащих застройке, размеры земельных участков определяются в соответствии с нормативами градостроительного проектирования, нормами предоставления земельных участков и градостроительными регламентами, установленными правилами землепользования и застройки.

При разработке схем межевания территорий в границы земельных участков включаются территории: под зданиями и сооружениями; проездов, пешеходных дорог и проходов к зданиям и сооружениям; открытых площадок для временного хранения автомобилей; придомовых зеленых насаждений, площадок для отдыха; хозяйственных площадок; физкультурных площадок; резервных территорий. Для сложившихся и вновь формируемых объектов недвижимости, находящихся в общей собственности нескольких субъектов, выделяется единый участок, размер и границы которого устанавливаются в соответствии с основным функциональным назначением объекта.

Существующая практика разработки проектов планировки и проектов межевания территории применительно к «проблемным» с градостроительной точки зрения фрагментам территории муниципальных образований, при некоторых плюсах имеет и ряд отрицательных последствий. Дело в том, что при таком подходе разработка документации по планировке территории в большинстве муниципальных образований ведется бессистемно и хаотично то по одному, то по другому фрагменту территории городского округа (поселения). Это есть типичный случай «латания дыр». Действующее законодательство прямо не предусматривает, а у самих муниципалитетов нет возможностей по разработке муниципального правового акта, который бы предусматривал последовательность разработки рассматриваемой документации по районам города (например, с севера на юг или с запада на восток, либо по иным направлениям). Имеющаяся же фрагментарность объективно затрудняет планирование рационального использования и освоения территории.

Кроме того, заметим, что разработку документации по планировке территории администрация муниципалитетов, как правило, поручает:

- муниципальному предприятию или учреждению;

- предпринимателям или юридическим лицам, выигравшим по итогам торгов соответствующий муниципальный заказ;

- коммерческим юридическим лицам, которых принуждают бесплатно разработать документацию по планировке территории, когда это прямо предусмотрено законом (например, в случае предоставления земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства);

- гражданам, коммерческим и некоммерческим организациям в «добровольно-принудительном» порядке, как условие предоставления необходимых им конкретных земельных участков.

Действующее законодательство, в принципе, не запрещает все четыре модели разработки документации по планировке территории. Есть и соответствующая практика. Так, постановлением главы Волгограда от 5 августа 2009 г. № 1885 в целях планировки территории Красноармейского района, гаражный кооператив № 34 был определен заказчиком на подготовку документации по планировке территории по улице Удмуртской в Красноармейском районе города Волгограда. Постановлением гаражному кооперативу предписано получить в 30-дневный срок задание на подготовку документации в городском комитете по архитектуре и градостроительству города, и не позднее 6 месяцев представить в данный комитет подготовленную документацию.

На наш взгляд, существует необходимость закрепления в ГрадК РФ обязательности разработки в муниципальном образовании плана подготовки документации по планировке территории, а также установление законодательного запрета разработки данной градостроительной документации в «добровольно-принудительном порядке» (как это предусмотрено в ст.30.2 ЗК РФ) коммерческими структурами за свой счет. Подобная экономия средств муниципального бюджета, по большому счету, себя не оправдывает.

Необходимость данных изменений заключается даже не в ограниченности административного ресурса либо противозаконности подобных действий. Главная причина невозможности получения надлежащего качества документации по планировке, подготавливаемой подобным образом, заключается в отсутствии единых методологических подходов к разработке такой документации, которые должны быть изначально выработаны на муниципальном уровне, что, однако, далеко не всегда сделано в большинстве муниципалитетов. Отсюда разнобой в подходах и целях разработчиков, заинтересованных в отображении «своего объекта» без учета в подготовленных документах единого планировочного решения по организации территории. Это объективно влечет игнорирование публичных интересов и мест размещения публичных объектов, расположенных на данной территории.

Наряду с проектами планировки и проектами межевания территории, в состав документации по планировке территории входят градостроительные планы земельных участков. Их подготовка осуществляется применительно к различным градостроительным ситуациям. Принципиальными их особенностями являются соотношение состояния территории и застройки. При преобладании застройки на территории они могут быть признаны застроенными. Наоборот, отсутствие застройки на территории позволяет отнести ее к категории незастроенных. Эти различия предопределяют разное содержание и последовательность операций при подготовке градостроительных планов земельных участков в отношении застроенных и незастроенных территорий.

Градостроительные планы - вид градостроительной документации по планировке территории, формирующий земельный участок в соответствии с установленными проектными границами, а также определяющий границы действия и содержание регламентов, ограничений (обременений) пользования земельным участком и публичных сервитутов в соответствии с красными линиями и другими средствами градостроительного регулирования.

Правовым основанием для разработки градостроительных планов земельных участков является документация территориального планирования, градостроительного зонирования, проекты межевания, региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. Градостроительные планы занимают особое место в системе документов по планировке территории. С одной стороны они обладают всеми качествами, присущими прочим видам документации по планировке территории, таким как проекты планировки территории и проекты межевания территории. С другой стороны они предназначены и разрабатываются для конкретных участков территории муниципального образования, с четко обозначенными и документально закрепленными целями их использования. Причем пространственные границы и параметры земельных участков в обязательном порядке приводятся в соответствие с реальным процессом их освоения (реконструкции) и выделяются с ориентацией на конкретные формы градостроительной деятельности.

Планы в большей степени, чем прочие виды документации должны быть «привязаны» к тем предполагаемым процессам преобразования территории, инициатива по поводу которых существует реально (принадлежит собственникам, арендаторам) и оформлена документально (существует инвестиционно-строительная инициатива и по данному поводу подано заявление). Характерной чертой документации по планировке территории и особенно градостроительных планов является обусловленность процесса их разработки видами и направлениями последующего использования территории, а также их совмещенность во времени (планы обычно разрабатываются при возникновении реальной необходимости в их использовании). Поэтому градостроительные планы как вид градостроительной документации определенным образом идентифицируют определенные участки территории как формой их использования, так и отражением юридически оформленного права на них. Градостроительные планы устанавливают взаимосвязь между процессом градостроительного освоения участка территории и его правообладателем.

Градостроительные планы земельных участков наделяют правообладателя возможностью производить какие-либо градостроительные изменения на территории своего земельного участка. Подобная возможность определяется тем, что градостроительные планы завершают процедуру разработки градостроительной документации, начиная от документации территориального планирования всех уровней, градостроительного зонирования, и завершая документацией по планировке территории. Таким образом, в полной мере обеспечивается принцип преемственности градостроительной деятельности. Данная последовательность позволяет осуществлять комплексное управление процессами градостроительного развития территории.

Градостроительные планы земельных участков имеют ряд общих черт с проектами планировки и проектами межевания территорий. Они также являются проектным инструментом, но их действие в правовом отношении носит более предметный и конкретный характер и отличается большей регулятивной и правовой направленностью. Например, в проектах межевания определяются общие принципы использования территории, которые выражаются в выделении определенного количества земельных участков, различающихся типологическими особенностями, такими как застроенные и незастроенные территории, правовым режимом использования (доступные для освоения потенциальными правообладателями и ограниченного доступа), особенностями, связанными с наделением некоторых участков рядом специальных обременений. Выделение разнообразных типов и видов участков, тем не менее, не дает основания для того, чтобы процесс градостроительного освоения мог быть осуществлен. Планы земельных участков соответствуют набору прав по градостроительному использованию участков. Такими компонентами, присутствующими в данном виде документации по планировке территории, являются: информация о видах разрешенного использования земельного участка; требования к назначению, параметрам и условиях размещения объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на него не распространяется действие градостроительного регламента или для него не устанавливается градостроительный регламент).

Посредством градостроительных планов земельных участков происходит непосредственная реализации разного рода градостроительных мероприятий, связанных с удовлетворением инвестиционно-строительных интересов частных собственников и застройщиков. При этом данный вид документации наименее трудоемкий и его подготовка предельно ограничена во времени, что делает его доступным для большинства потенциальных застройщиков. Градостроительные планы земельных участков имеют способность оказывать не косвенное, а прямое управляющее воздействие на процесс развития территории, в зависимости от градостроительных приоритетов.

На стадии подготовки градостроительных планов земельных участков проектные действия сводятся к минимуму. Строго говоря, градостроительные планы земельных участков как вид градостроительной документации не следует рассматривать как проектный документ. В данном случае речь идет о том, что эти планы участков не проектируются, а составляются. Процесс составления, в отличие от проектирования, представляет собой в большей степени технологическую процедуру. Для ее проведения наибольшую значимость имеет знание того, каким образом может быть получена и представлена необходимая информация, уже существующая к моменту подготовки планов земельных участков. Таким образом, основной массив графической и текстовой информации, необходимой для ее отражения в градостроительном плане земельного участка, не разрабатывается вновь, а практически фиксируется посредством прямого обращения к градостроительной документации вышестоящих уровней, либо с использованием банков данных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

По применению норм ГрадК РФ о правовом значении градостроительных планов земельных участков активно формируется судебная практика.

а) Так, Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 августа 2008 г. № 10455/08 было установлено, что коммандитное товарищество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения администрации г. Кисловодска об отказе в предоставлении градостроительного плана земельного участка в городе-курорте Кисловодске в целях строительства 374-квартирного жилого дома с автомобильным паркингом на 185 мест и признании незаконными бездействия администрации, Управления архитектуры и градостроительства администрации города Кисловодска в подготовке в течение 30 дней градостроительного плана по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 840.

Заявитель просил обязать управление и администрацию подготовить, утвердить и выдать товариществу градостроительный план. Решением от 14 декабря 2007 г. суд удовлетворил требования товарищества. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 марта 2008 г. решение отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. В силу ст. 44 ГрадК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 840. Порядок заполнения формы градостроительного плана земельного участка установлен Инструкцией, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11 августа 2006 г. № 93. В данной инструкции указано, что информация о разрешенном использовании земельного участка, в отношении которого не принят градостроительный регламент, заполняется в соответствии с нормативными правовыми актами, принимаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления.

Суд кассационной инстанции указал, что требование о предоставлении администрацией города Кисловодска градостроительного плана земельного участка в целях строительства многоэтажного жилого дома с автомобильным паркингом, фактически направлено на изменение целевого назначения находящегося в собственности земельного участка и разрешенного использования (предоставление для жилой застройки), тогда как документами, представленными для получения градостроительного плана предполагалось использовать земельный участок под кафе-шашлычную. Полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, отнесенного к особо охраняемым природным территориям муниципальное образование не обладает. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации также не усмотрел в представленных материалах наличие оснований для рассмотрения дела в порядке надзора.

б) Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 ноября 2007 г. № 15452/07 было установлено, что индивидуальный предприниматель Д. обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к администрации города Пензы о признании незаконным бездействия, выразившегося в непредставлении в установленный срок градостроительного плана земельного участка и обязании его выдачи. Решением от 31 мая 2007 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось. Постановлением кассационной инстанции от 18 сентября 2007 г. решение оставлено без изменения. Суд установил, что земельный участок выделен предпринимателю для реконструкции объекта некапитального характера - торгового киоска в торгово-остановочном комплексе. В соответствии с ч.1 ст. 44 ГрадК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. При таких обстоятельствах суд признал, что у ответчика отсутствует обязанность по предоставлению градостроительного плана, поэтому отказал в удовлетворении заявленных требований. Из представленных материалов Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ не усмотрел наличие оснований для рассмотрения дела в порядке надзора.

в) Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 января 2008 г. № 594/08 было установлено, что индивидуальный предприниматель Х. обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани о признании незаконным отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка и обязании его выдачи. Решением от 30 июля 2007 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением кассационной инстанции от 10 октября 2007 г. решение оставлено без изменения. Суд установил, что Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани направило заявителю письмо с просьбой представить документы, при отсутствии которых не представляется возможным заполнить форму градостроительного плана. Состав градостроительного плана предусмотрен ст. 44 ГрадК РФ. Форма градостроительного плана утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 840. Заполнение данной формы должно осуществляться по инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной Приказом Минрегионразвития РФ 11 августа 2006 г. № 93.

При изложенных обстоятельствах суд признал, что требование Управления архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани о предоставлении дополнительных документов соответствует действующему законодательству и, руководствуясь ст. 44 ГрадК РФ, отказал в удовлетворении заявленных требований. Из представленных материалов Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ не усмотрел наличие оснований для рассмотрения дела в порядке надзора.

Итак, документация по планировке территории разрабатывается на основании соответствующего решения о ее подготовке. Решение принимается органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Уровень принятия решения зависит от того, в чьей компетенции находятся вопросы размещения объектов капитального строительства, поскольку объекты капитального строительства могут быть федерального, регионального или местного значения. Решение о подготовке документации по планировке территории должно пройти процедуру утверждения руководителем соответствующего органа публичной власти. В нем, наряду с прочими положениями, устанавливаются органы, уполномоченные обеспечивать подготовку документации по планировке территории.

Федеральным законодательством упоминается, по крайней мере, два специальных субъекта, уполномоченных заказывать и утверждать документацию о планировке территории. Во-первых, ч.9.1 ст.45 ГрадК РФ и ст.8 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» упоминают органы управления особыми экономическими зонами, которые самостоятельно выполняют функции государственного заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах особой экономической зоны и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета или передают выполнение этих функций в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон, акционерному обществу, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации.

Во-вторых, согласно ст.14 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подготовку документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов осуществляется Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта. Документация по планировке территории для размещения олимпийских объектов утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики и оказанию государственных услуг в сфере строительства, по согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края. В случае, если документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов предусмотрено размещение олимпийских объектов на земельных участках, предоставленных для нужд обороны и безопасности, утверждение указанной документации осуществляется по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обороны, и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области безопасности.

В остальных случаях (а их большинство) проекты планировки и проекты межевания территории могут подготавливаться по инициативе и за счет средств: органов местного самоуправления; правообладателей зданий, строений, сооружений, а также собственников квартир в многоквартирных жилых домах; физических и юридических лиц, направляющих в орган местного самоуправления предложения о формировании в составе застроенных территорий свободных от застройки земельных участков, не обремененных правами третьих лиц, для предоставления в целях строительства.

Случаи, в которых требуется разработка документации по планировке территории, многообразны. Большая их часть связана с тем, что в результате реализации документации по планировке территории обеспечиваются правовые гарантии градостроительной деятельности посредством формирования планировочных элементов территории, таких как земельные участки, границы зон, площадей, скверов и т.п. Например, в результате планировки территории происходит формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, с передачей таких участков в общую долевую собственность собственников квартир и иных жилых помещений. Соответственно, установление границ таких земельных участков влечет невозможность осуществления «точечной застройки» во дворах между такими домами. Земельные участки многоквартирных домов могут быть выделены на местности только при соблюдении прав третьих лиц на территории общего пользования (в противном случае устанавливаются неделимые участки, в границах которых могут располагаться несколько многоквартирных жилых домов).

В настоящий момент по рассмотренным в настоящем параграфе проблемам почти полностью отсутствуют серьезные научные юридические исследования. Вместе с тем, следует выделить и ряд исключений, подтверждающих, впрочем, указанное правило. Так, К.С. Рыдкина отмечает, что «при наличии проекта планировки территории четко определяется, какой объект можно размещать на конкретном земельном участке, и возможность выбора вида разрешенного использования земельного участка из предусмотренных градостроительным регламентом уже отсутствует».¹

На наш взгляд, данный вывод является дискуссионным потому, что даже при наличии документов по планировке территории правообладатель земельного участка, границы (местоположение) которого действительно будут четко определены, не ограничен в возможности выбрать параметры и виды планируемого к постройке объекта капитального строительства из числа предусмотренных градостроительным регламентом. Например, в территориальной зоне среднеэтажной жилой застройки может быть разрешено строительство жилого дома, школы или прачечной. По мнению К.С. Рыдкиной у застройщика нет права выбора определить, какой объект может быть возведен на этом земельном участке. Между тем, подобный вывод прямо противоречит ч.4 ст.37 ГрадК РФ, предусматривающей, что правообладатели земельных участков самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований выбирают основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Намного более интересным представляется другое суждение указанного автора о том, что «при наличии проектов планировки и межевания территории предварительное согласование места размещения объекта при предоставлении земельного участка для строительства уже не производится (согласно п.11 ст.30 Земельного кодекса РФ). Этого не требуется, так как документацией по планировке территории уже определены места размещения планируемых объектов капитального строительства».¹

Действительно, анализ приведенной нормы ЗК РФ дает все основания для указанного вывода. Между тем, документацией по планировке территории определены месторасположение, но не конкретные параметры и виды объектов, которые могут быть построены на отдельно взятом земельном участке. Предположим, в результате проведения проекта межевания застроенной территории (квартала) выявлен незастроенный земельный участок. На чертежах, входящих в состав проекта межевания территории, укажут его границы. Исходя из Правил землепользования и застройки, в границах территориальной зоны многоэтажной жилой застройки может быть возведен многоэтажный многоквартирный дом, общеобразовательная школа, парикмахерская, аптека и т.д. Проекты планировки и межевания территории не определяют, какой конкретно объект и кем тут будет построен. У них совсем иная задача. Эти решения принимаются на основании градостроительного регламента.

В силу п.11 ст.30 ЗК РФ, предварительное согласование места размещения объекта в нашем случае не проводится. Вместе с тем, ЗК РФ предусматривает две процедуры предоставления земельного участка: с предварительным согласованием мест размещения объекта и без предварительного согласования (на торгах). Из этого следует, что при необходимости строительства школы в границах застроенной территории необходимо проводить торги.

На наш взгляд, налицо логическое противоречие между ст.ст. 20 и 30 ЗК РФ, не позволяющее применять последнюю норму. Оптимальным же выходом из этой ситуации, как мы уже упоминали во второй главе данной монографии, является указание в п.1 ст.30 ЗК РФ на существование еще одной процедуры предоставления земельных участков для строительства – без предварительного согласования и без торгов. Данная процедура в настоящий момент уже существует и применяется, например, в границах города Сочи в ходе предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов. Отсюда вытекает необходимость ее фиксации в п.1 ст.30 ЗК РФ с распространением сферы действия на приведенную выше ситуацию.