Федеративная природа государства и законодательные основы международной деятельности субъектов федераций

4.2. Федеративная природа государства и законодательные основы международной деятельности субъектов федераций

Конституционное законодательство и политическая практика современных федераций исходят из того принципиального положе­ния, что ведущая роль в разработке и осуществлении внешней политики, заключении договоров и соглашений с иностранными государствами, участии в работе международных организаций при­надлежит федеральным органам власти. В то же время этот прин­цип получает неодинаковое конкретное преломление в конституци­онном законодательстве различных стран. Как заметил один из зару­бежных исследователей, “ключевым словом в описании того, как трактуются внешние сношения федеральными конституциями, яв­ляется “разнообразие”. Действительно, все они в сущности возлага­ют главную ответственность в этой связи на центральное правительство. Однако под этим общим принципом кроется масса различных конституционных положений по широкому кругу дополнитель­ных вопросов, представляя богатую и до некоторой степени хаотич­ную картину конституционной изобретательности, особенно если вспомнить, что каждое положение приобретает свой собственный налет интерпретации и внеконституционной практики” (28).

В Конституции Соединенных Штатов Америки вопросы компетенции в области внешней политики решаются достаточно определенно и жестко: данная область отнесена к исключительному ведению федеральных органов власти. Однако реальная практика в США пошла по иному пути. Как отмечает Д. Элазар, это самый трудный случай, и этим США отличаются от целого ряда других федеративных систем, в которых члены федерации имеют конституционные полномочия вести переговоры со своими зарубежными партнерами по затрагивающим их интересы вопросам, если это не противоречит федеральному закону (29).

В то же время согласно X поправке к Конституции США американские штаты имеют, так сказать, остаточную компетенцию, которая означает, что “полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено отдельным штатам, сохраняются соответ­ственно за штатами либо за народом”. И к таким полномочиям могут быть отнесены некоторые права по осуществлению между­народной деятельности. И те права, и стоящие за ними интересы штатов, нередко вступают в противоречие с международными обязательствами США, не говоря уже о том, что федеральные органы власти практически не могут учесть в своей внешней по­литике все многообразие законных интересов (в первую очередь экономических) американских штатов.

В принципе никакое отступление от действующего конституционного законодательства не может быть приемлемым. Но дей­ствительность такова, что, как отмечает Дж. Кинкайд, “конституционное распределение полномочий... не обязательно точно со­ответствует осуществлению полномочий”. Конституция США “по-видимому, исключает непосредственное вовлечение штатов в иностранные дела, однако штаты участвуют в международной деятельности. Следовательно, конституционные положения не дают ясной картины действительной практики, хотя они часто имеют важное значение для правительств членов федерации или центрального правительства” (30).

Американские штаты довольно широко и самостоятельно уча­ствуют во внешних связях. Достаточно сказать, что, по некоторым данным, ими заключено несколько сот соглашений с иностран­ными партнерами, от договоров о культурном и экономическом сотрудничестве с китайскими провинциями до договоров о стан­дартах воды в Великих Озерах с канадскими провинциями (31). В 1985 г. Техас стал первым американским штатом, заключившим двустороннее торговое соглашение с иностранным государством — Мексикой. (32) Более того, отношения американских штатов с провинциями Канады и штатами Мексики сыграли важную роль в формировании политики США по некоторым вопросам, осо­бенно в связи с режимом Великих Озер и вод бассейна реки Колумбия и мексиканской эмиграцией в США (33).

Первоначально американские штаты стремились получить одоб­рение Конгресса, как было в случае вступления штата Миннесота

в соглашение о скоростной дороге с канадской провинцией Ма­нитоба в 1958 году. Теперь этого не требуется, хотя при наличии сомнений чиновники штатов консультируются с Госдепартамен­том США или соответствующими другими службами (34).

В настоящее время, по-видимому, сложился своеобразный кон­сенсус: американские штаты вступают в многообразные, прежде всего, экономические, связи с зарубежными партнерами, а феде­ральные органы власти не препятствуют им, если эти связи не противоречат общенациональным интересам и внешней политике США. “Конституция, федеральная судебная система и Конгресс, — пишет Э. Фрай, — сделали, таким образом, исключительно ясным то, что национальное правительство будет определять глав­ные направления внешней политики США, но штаты будут пользо­ваться значительной свободой в решении своих международных экономических и культурных вопросов” (35).

В отличие от США, где федеральное правительство имеет недвусмысленную власть односторонне заключать международные договоры и распространять их действие на штаты, по законода­тельству Канады решение внешнеполитических и внешнеэконо­мических вопросов менее централизовано, и соответствующие пра­ва канадских провинций юридически менее ограничены, чем права американских штатов. Связано это, главным образом, с двумя свойствами канадской федерации, закрепленными в Конститу­ции и структуре этого федеративного государства.

Первое заключается в несовпадении объемов законодательной и исполнительной власти. Хотя федеральным органам государствен­ной власти принадлежит, например, право вступать в переговоры и заключать торговые соглашения с иностранными государства­ми, на стадии реализации достигнутых договоренностей возника­ют значительные трудности, поскольку Оттава не обладает влас­тью добиться реализации соглашений, положения которых пося­гают на юрисдикцию провинций. В таких случаях наиболее веро­ятным исходом является сделка, по которой позитивное отноше­ние провинций к ратификации указанных соглашений обменива­ется на их участие в международных торговых переговорах (36).

Второе свойство канадской федерации, оказывающее определен­ное влияние на распределение компетенции в области международ­ных отношений между федеральными органами и органами влас­ти провинций, состоит в том, что в отличие от США, где интересы

штатов сильно представлены в Вашингтоне, прежде всего в американском Сенате, в котором каждый из них имеет по два сенатора, в Канаде представительство территориальных интересов выражено гораздо слабее (37), что также стимулирует большую самостоятельность канадских провинций в международных свя­зях.

Канадские провинции в полном соответствии с законами стра­ны имеют широкие международные связи, о чем свидетельствуют десятки и сотни соглашений и других документов, заключенных провинциями Канады как с соседними американскими штатами, так и с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций далеко за пределами страны (38). Одна провинция Кве­бек в течение трех десятилетий (начиная с 1968-х годов) заклю­чила 230 международных соглашений, из которых 60 посвящены экономическим вопросам, 74 относятся к вопросам образования и науки, 25 — к вопросам культуры и связи (39).

Более того, отмечены случаи, когда канадские провинции по существу представляли интересы федерации в целом. Так, в канадско-американских переговорах по вопросу о кислотных осад­ках правительство Канады фактически передало свои полномочия провинциям, в частности, правительствам Онтарио и Квебека. В этом случае, как считает Брайан Хокинг, эти провинции дей­ствовали в двойном качестве. С одной стороны, они выступали как самостоятельные участники переговоров, с другой — их дея­тельность укладывалась в общую внешнюю стратегию Оттавы (40). Конституция Австралии не устанавливает исключительную компетенцию федерального правительства в области внешней по­литики. И хотя Верховный Суд страны постоянно подчеркивал, что только федеральное правительство может выступать от имени Австралии, и одновременно отрицал, что штаты являются субъек­тами международной жизни (41), тем не менее федеральный ха­рактер государства наложил свой отпечаток на распределение пол­номочий в области внешней политики.

Австралийские штаты имеют самостоятельные внешние связи. Кроме того, федеральная власть часто не может реализовать достигнутые ею договоренности с иностранными государствами без участия штатов, поскольку эти договоренности касаются вопро­сов, входящих в компетенцию субъектов федерации, и их осуще­ствление требует изменений в законодательстве штатов (например,

вопросы использования природных ресурсов или реализация
правил, принятых ГАТТ).

Конечно, в принципе Австралийское Содружество может при желании использовать свою законодательную власть, чтобы пре­одолеть действия исполнительной власти штатов. Но оно делает это только в том случае, если считает, что действия штатов или отсутствие их наносит существенный ущерб внешней политике Содружества. “В этом смысле можно считать, что штаты осуществ­ляют конкурентную власть” (42).

Как и канадские провинции, австралийские штаты иногда
выполняют функции, переданные им федеральной властью. Так,
по прежним международным соглашениям по сахару, которые
содержали экономические положения, некоторые международные
обязательства Австралии были делегированы штату Квинсленд.
Другой пример: контроль за загрязнением воды в результате захода в австралийские порты иностранных судов является по сути
дела международным вопросом и, следовательно, входит в число
полномочий Содружества. Однако по соглашению между Австралийским Содружеством и штатами первое передало штатам право
осуществлять контроль в трехмильной зоне территориальных вод
Австралии (43). “Конституционное урегулирование отношений
между Содружеством и штатами относительно юрисдикции над
территориальными водами можно рассматривать, либо как при­
мер федерализма сотрудничества либо как политически вынужденный компромисс” (44).

На конституционном распределении полномочий в области

Коммуны имеют как бы более высокий статус. В частности, Конституция особо оговаривает их право осуществлять междуна­родное сотрудничество, включая заключение договоров, по воп­росам культуры и образования (ст.ст. 127, 130). Например, в 80-е годы французская коммуна заключила соглашения с правитель­ством Бенина, министерством просвещения Конго, министерством здравоохранения Туниса, министерством образования Колумбии. Парламент французской коммуны создал совместные комитеты

по межпарламентскому сотрудничеству с Национальной Ассамб­леей Квебека, законодательным органом швейцарского кантона Джура, Национальной Ассамблеей Сенегала. Совет фламандской общины и Генеральные штаты Нидерландов также создали меж­парламентскую комиссию в рамках бельгийско-голландского до­говора о лингвистическом союзе (46).

В то же время в разделе Конституции “О международных отношениях” закреплена норма, в соответствии с которой правительства не только коммун, но и регионов могут заключать договоры по вопросам, входящим в компетенцию Советов коммун и регионов с обязательным последующим одобрением этих догово­ров со стороны Совета.

Члены бельгийской федерации (коммуны и регионы) способ­ны оказать существенное влияние и на внешнюю политику феде­ральных органов власти Последние, разумеется, могут законным образом вступать в международные отношения, вести перегово­ры, заключать и ратифицировать соглашения с другими государ­ствами и международными организациями, не испрашивая согла­сия органов власти субъектов федерации. Однако, как отмечает Ив Лежан, “отделение международных прерогатив от внутренних полномочий позволяет правительству каждого уровня мешать дру­гому правительству, тем самым вынуждая их работать согласован­но” (47).

Например, велика роль коммун и регионов в применении международных норм, обязательство выполнять которые берет на себя правительство Бельгии. Так, соответствующая реализация многочисленных директив европейских организаций в области охраны окружающей среды в большой степени зависит от доброй воли регионов. Если международные нормы не самореализующиеся, т.е. не являются нормами прямого действия, “коммуны и регионы, которых просят применять их в сфере своей юрисдикции, могут отказаться делать это, указав, что они не принимали участия в установлении этих норм” (48). В таком случае федеральное прави­тельство рискует тем, что его международные обязательства не будут выполняться.

Поэтому в бельгийской практике стало обычным правилом согласовывать такие крупные международные акции федерально­го правительства, как заключение договора, с заинтересованны­ми коммунами и регионами.

Значительный интерес представляет регулирование полномо­чий в области внешней политики в Федеративной Республике Германии. Этому посвящен ряд статей Основного Закона страны. В них неизменно подчеркивается приоритет в этой области феде­ральной власти. Вместе с тем признаются и определенные полно­мочия земель ФРГ, необходимость учета их интересов в процессе заключения международных договоров.

Участие немецких земель в международных отношениях может быть прямым и опосредованным. Конституция предоставляет зем­лям право непосредственно заключать договоры с иностранными государствами с согласия федерального правительства и в преде­лах своих законодательных полномочий. Одновременно земли ис­пользуют другую, опосредованную форму участия во внешней политике ФРГ: через свое представительство в верхней палате федеративного государства - Бундесрате.

Характер конституционных полномочий Бундесрата, в частно­сти, по вопросу заключения международных договоров зависит от содержания последних. Если они затрагивают вопросы, реше­ние которых требует внесения поправок в Основной закон, или вопросы, относящиеся к правам земель в области фискальной политики и налогообложения, или вопросы, связанные с права­ми и интересами земель в процессе исполнения федеральных за­конов, то во всех этих случаях ратификация договоров требует согласия Бундесрата, которому принадлежит, таким образом, право абсолютного вето. Договоры по всем остальным вопросам не тре­буют для своей ратификации согласия Бундесрата. Он вправе выд­винуть против них возражения, но они могут быть преодолены нижней палатой законодательного органа ФРГ — Бундестагом.

В зарубежной литературе высказывалось мнение, что немецким землям принадлежит значительно более веское слово во внешней политике ФРГ, чем американским штатам - во внешней полити­ке США (49). Это не совсем так. Если сравнивать конституцион­ное законодательство обеих стран, то действительно нетрудно убе­диться, что Основной Закон ФРГ предоставляет землям гораздо более широкие полномочия в области международных связей, чем Конституция США — американским штатам. Однако в практи­ческой сфере внешние связи американских штатов более интенсивны, чем связи немецких земель.

В целом прямое участие земель в международных отношениях невелико. По данным Г. Михельманна, общее число договоров,

заключенных землями, не превышает тридцати, и, как он счита­ет, все они имеют ограниченное политическое значение, поскольку касаются таких вопросов, как загрязнение окружающей среды; строительство дорог и мостов, соединяющих земли с соседними государствами, и других вопросов строго ограниченного в геогра­фическом смысле влияния (50).

Существует несколько причин относительно слабого непосредственного участия немецких земель в международной жизни. Преж­де всего это конституционное ограничение права на такое участие пределами имеющихся у земель законодательных полномочий. Но сами эти полномочия не так велики. Во-вторых, согласно пара­графу 3 ст.32 Основного Закона ФРГ, для заключения договора между землей и иностранным государством необходимо согласие федерального правительства, в противном случае он будет юри­дически недействительным. В-третьих, земли имеют реальную аль­тернативу — опосредованное участие в международных делах че­рез Бундесрат, где голос земель имеет достаточно большой вес, а полномочия верхней палаты парламента весьма внушительны. На­конец, в отличие от канадских провинций, американских и авст­ралийских штатов немецкие земли до недавнего времени слабо занимались внешнеэкономической деятельностью, поскольку счи­тали это целиком делом частного сектора хозяйства. Что касается иностранных инвестиций, то ФРГ чаще всего выступала их ис­точником, чем получателем, поэтому земли особенно не занима­лись содействием иностранной инвестиционной деятельности на своей территории (51).

Учитывая сказанное о международной активности австралийс­ких и американских штатов, канадских провинций и немецких земель, совершенно нет оснований утверждать, будто “по сравне­нию с другими федеративными государствами, в которых члены федерации не имеют абсолютно никаких прав в области иност­ранных дел, кантоны в Швейцарии пользуются определенной сво­бодой в организации внешних отношений” (52). Как раз наоборот: участие швейцарских кантонов в международных связях имеет весь­ма скромный характер. В Конституции Швейцарии, как и в Кон­ституциях других федеративных государств, закреплен приоритет федеральных органов власти в осуществлении внешней политики. Федеральная власть имеет по существу неограниченные полномо­чия заключать договоры с иностранными государствами.

Правда, в то же время признается и право кантонов устанав­ливать внешние связи, однако оно сильно ограничено рядом ус­ловий. Так, кантоны не должны заключать политические догово­ры; они могут вступать в договорные отношения только по воп­росам небольшой значимости. Кантоны имеют право заключать договоры только при том условии, если последние, по мнению Федерального Совета, не противоречат интересам Швейцарии. Кан­тоны могут вступать в соглашения, если и поскольку нет феде­ральных договоров по тому же предмету.

Далее. Если даже кантоны могут заключать соглашения, они должны делать это через Федеральный Совет. Иначе говоря, соглашения, одной из сторон которых являются кантоны, достига­ются, подписываются и ратифицируются от имени кантонов Фе­деральным Советом. Если последний по каким-либо причинам уклонится от переговоров, кантон бессилен что-либо предпри­нять. Федеральный Совет может делегировать право вести перего­воры должностным лицам кантона, но случается это редко, глав­ным образом по вопросам, которые имеют сугубо местное значе­ние (53). Согласно ст. 10 Федеральной Конституции, Швейцарс­кие кантоны не могут вступать непосредственно в контакт с ино­странным государством. Однако им разрешается устанавливать связи с властями субъектов зарубежных федераций и их местными орга­нами власти (54).

Конкурентные полномочия кантонов ограничены тем, что кантональные меры никогда не должны противоречить интересам Швейцарии в вопросах внешней политики. “Особенно запрещены все меры, которые могли бы пагубно повлиять на отношения Швейцарии с иностранными государствами, например, резолю­ции кантональных парламентов, касающиеся имевших место за рубежом фактов” (55).

Несмотря на условия, оговоренные в ст.ст. 9 и 10 Конститу­ции, кантонам иногда разрешается заключать соглашения с инос­транными партнерами непосредственно, но при обязательном одоб­рении федеральных властей. Правда, как указывает Люциус Вальдхабер, “преобладающая швейцарская доктрина придает федераль­ному одобрению лишь декларативную ценность” (56). По подсче­там этого автора, более половины кантональных соглашений не­намеренно не представлялось на одобрение федеральных властей, такие соглашения обычно считаются действительными, если они

касаются вопросов, решение которых находится в пределах полномочий кантонов. Напротив, в случае посягательства на компетенцию федеральной власти кантональные соглашения считались бы не имеющими юридической силы ввиду явного нарушения Конституции государства.

В настоящее время действует около 140 кантональных соглаше­ний с иностранными партнерами, из них более 40 были подписа­ны после второй мировой войны. Большинство этих соглашений заключено с соседними государствами или с членами федераций, соседствующих со Швейцарией (57).

Подобно конституционному законодательству других федеративных государств, Конституция Российской Федерации (58) относит внешнюю политику и международные отношения Российс­кой Федерации, ее международные договоры, вопросы войны и мира, а также внешнеэкономические отношения к ведению феде­ральных органов государственной власти (ст.71).

Однако, отдавая приоритет в международных делах федераль­ному центру, российская Конституция одновременно не исклю­чает субъектов федерации из числа участников международных отношений. Это вытекает из ст. 72 Конституции, где говорится о том, что “координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение междуна­родных договоров Российской Федерации” находятся “в совмест­ном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации”. Согласно буквальному смыслу указанной конституци­онной нормы, субъекты федерации выступают самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, координируя при этом свою деятельность в этом направлении с федеральными органами государственной власти. К сожалению, в самой Конституции нет нормы, прямо предусматривающей права и обязанности субъектов федерации в осуществлении внешних связей.

Не регулируются и вопросы, связанные с юридическим стату­сом международных соглашений, заключаемых субъектами феде­рации. В федеральном законе “О международных договорах Рос­сийской Федерации”, вступившем в силу 21 июля 1995 г., пре­дусматривается определенное участие субъектов федерации в про­цессе подготовки и исполнения международных договоров РФ (59). В законе устанавливается порядок взаимодействия федеральных

органов власти и органов власти субъектов федерации при подготовке, заключении, исполнении, прекращении и приостановлении международных договоров, которые затрагивают воп­росы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации, или их полномочия по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Закон проводит различие между рекомендациями и предложе­ниями о заключении международных договоров. Если рекоменда­ции в зависимости от характера затрагиваемых вопросов могут наряду с другими государственными органами представлять и субъекты федерации, то предложения о заключении договоров субъектами федерации не вносятся. Эти предложения с ними со­гласовываются до представления их Президенту РФ или в Прави­тельство РФ, если, как можно понять из текста законодательного акта, предполагаемый договор затрагивает полномочия субъекта федерации.

Копии вступивших в силу международных договоров РФ мо­гут быть разосланы органам государственной власти соответству­ющих субъектов федерации, которые обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение этих договоров. Субъекты федера­ции могут представлять рекомендации о прекращении или приос­тановлении международных договоров Российской Федерации, а предложения о прекращении или приостановлении таких догово­ров могут с ними согласовываться.

Закон содержит и ряд других процедур, обозначающих участие субъектов федерации в этой сфере международной деятельности. Однако в нем ни словом не упоминаются международные согла­шения, заключаемые самими членами федерации. И это понятно, поскольку речь в законе идет о международных договорах Рос­сийской Федерации. Но тогда возникает резонный вопрос: где должны регулироваться вопросы подготовки, заключения, ис­полнения, прекращения или приостановления международных соглашений, одной из сторон в которых является субъект Россий­ской Федерации? Очевидно, целесообразнее сделать это в едином акте — общероссийском законе. В противном случае остается зако­нодательство самих субъектов федерации.

Практика федеративных отношений в России пошла по пути определения компетенции субъектов федерации в области вне­шних связей в двусторонних договорах и соглашениях, заключаемых

органами государственной власти субъекта и федеральными органами власти.

Первый пример такого рода — известный Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, подписанный Президентами и главами правительств обоих государств, а также соглашение между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. Оба документа не оставляют никаких сомнений в том, что федеральные органы исполнительной власти признают право Республики Татарстан на относительно самостоя­тельное участие в международных отношениях и прежде всего в сфере внешнеэкономических связей, где целый ряд вопросов от­несен к исключительному ведению Республики Татарстан. Ис­пользуя свои полномочия, вытекающие из Конституций Россий­ской Федерации и Республики Татарстан, а также из указанных российско-татарстанских договоренностей, Татарстан уже заклю­чил несколько договоров и соглашений с государствами дальнего и ближнего зарубежья.

Практика заключения договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федераций, затрагивающих, в частности, вопросы вне­шних связей членов федераций, не противоречит Российской Кон­ституции, в ст. 11 которой прямо предусматривается такая воз­можность. Однако в интересах большей правовой четкости и по­литической стабильности целесообразно закрепить признание права субъектов федерации на участие в международной жизни в самой Конституции либо в законе конституционного характера.

Анализ конституционного законодательства различных федеративных государств, касающегося регулирования полномочий в области внешних сношений между федерацией и ее субъектами, позволяет констатировать, по крайней мере, три несомненно важ­ных положения. Во-первых, существует большое разнообразие в конституционном регулировании указанных полномочий при обязательном признании приоритета в этой сфере за федеральными органами власти.

Как показывает практика наиболее авторитетных федераций, в одних случаях в их конституциях говорится лишь об отнесении вопросов внешней политики к ведению федерального центра в

В других же случаях конституционное законодательство наряду с подчеркиванием ведущей роли федеральных органов власти в разработке и осуществлении внешнеполитического курса государ­ства, в международном сотрудничестве страны открыто признает и полномочия субъектов федерации, обеспечивающие им участие в международной жизни. При этом законодательство может уста­навливать различные условия и ограничения для внешних связей субъектов федераций. Объявление внешних сношений исключи­тельной прерогативой центрального правительства и тем самым запрет на международные связи субъектов федерации для стран с устойчивой традицией федеративных отношений не типичны.

Из двух отмеченных вариантов регулирования предпочтите­
лен, конечно, второй вариант, поскольку фактическое участие
субъектов федераций в международных отношениях должно опираться на соответствующую четко выраженную конституционно-
правовую базу.

Во-вторых, и это связано с предыдущим изложением, конституционное законодательство и реальная политическая практи­ка современных федераций признают право субъектов федераций на относительно самостоятельную внешнюю деятельность, на отно­сительно самостоятельные внешние связи с иностранными парт­нерами. И это главное. Степень же автономии субъектов федера­ции в рассматриваемой области, объем их международной дея­тельности в разных федерациях неодинаковы, что зависит и от сложившихся в данной стране федеративных отношений, и от фактического распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, и от кон­ституционно-правового закрепления упомянутых отношений, и от экономического и политического веса и авторитета конкрет­ных субъектов федерации.

B-третьих, нельзя не отметить существенное расхождение в ряде случаев между пределами формального правового регулиро­вания полномочий в области внешних сношений и фактическим выходом на международную арену субъектов федераций. Такое расхождение выражается в том, что в реальной действительности объем внешних связей субъектов федераций нередко выходит за конституционно очерченные или подразумеваемые границы.

Так или иначе эта тенденция не осталась незамеченной в политологической литературе. “Несмотря на то, — пишет, например, Б. Хокинг, — что федеральные конституции подчеркивают пер­венство федерального правительства в осуществлении внешних связей и это, действительно, рассматривалось как характерная черта федеральных систем, в период 1970-х и 1980-х годов стало очевидным, что местные и региональные власти продемонстриро­вали возросший интерес к международной среде, что мотивиро­валось, в частности, влиянием внешних экономических сил” (60). И далее автор делает вывод: “...Новые реальности далеко отошли от предположений относительно ведения внешней политики, со­державшихся в федеральных конституциях”. Традиционное пред­ставление о том, что внешняя политика является исключитель­ной заботой центральных правительств, больше не соответствует действительности (61).

Другой автор, анализируя статус немецких земель, отмечал, что “в вопросах внешних связей, касающихся отношений с соответствующими политическими и/или административными образованиями, находящимися на уровне ниже национального государства, земли всегда считали себя свободными от конституцион­ных ограничений. Их право вступать в непосредственные связи с зарубежными регионами, провинциями или автономными ком­мунами было подтверждено в одном из первых решений Феде­рального Конституционного Суда” (62). И с этой точки зрения очевидна необходимость совершенствования конституционного законодательства, регулирующего полномочия субъектов федера­ций в области внешних сношений.

Опыт сотрудничества федеративных государств с иностранны­ми партнерами выдвинул также чрезвычайно важный для теории и практики федерализма и международных отношений вопрос: есть ли пределы для международной деятельности федеральных органов власти, учитывая их внутреннюю компетенцию и феде­ративный характер государства, или, другими словами, могут ли они, вступая в международные договоры и беря на себя тем или иным способом международные обязательства, вторгаться в за­конную компетенцию субъектов федерации и таким образом ме­нять конституционный баланс полномочий? Вопрос этот вызвал не только теоретическую дискуссию, но и различные интерпрета­ции на уровне практической политики.

В политологической литературе справедливо указывалось на то, что посягательство федерального центра на законно признанные права субъектов федераций путем заключения международных соглашений по вопросам, входящим в компетенцию этих субъек­тов, подрывает их автономию, порождает конфликты в федера­тивных отношениях, а главное — в конечном счете вызывает дис­баланс в федеративной структуре и ставит под угрозу само суще­ствование федеративного строя. Именно из-за столь угрожающих последствий вопрос этот приобрел большую сложность для прак­тического решения.

Казалось бы ясно, что никакая внешняя деятельность феде­ральной власти не может нарушать основы федеративного устройст­ва, к числу которых относится и конституционное распределение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Так, рассматривая взаимоотношения федеральных органов власти и земель ФРГ в области немецкой внешней политики, Уве Леонарди замечает: “Даже если бы федерация имела конкурирующее полномочие в сферах, входящих в компетенцию земель, она и тогда не могла бы претендовать на внутреннюю законодательную власть для перевода договорных обязательств во внутригосудар­ственное право, так как это позволяло бы ей вторгаться во внутрен­нюю исключительную сферу полномочий земель путем заключе­ния международных договоров. Очевидно, что это в неоправдан­ной степени нарушало бы баланс в федеративной структуре" (63).

Понимание антифедеративного и антиконституционного харак­тера попыток федерального центра присвоить себе исключитель­ные полномочия субъектов федерации путем заключения соответ­ствующих международных договоров получило отражение в дея­тельности государственных органов и в судебных решениях. На­пример, Конгресс США, по словам Дж. Клайна, “был не скло­нен ограничивать права штатов в случаях, когда, как утвержда­лось, международные приоритеты более важны, чем традицион­ные прерогативы нецентральных правительств” (64).

Когда в 1935 г. канадское правительство решило присоединиться к трем конвенциям Международной Организации Труда и ввести на их основе соответствующее законодательство внутри страны, провинция Онтарио оспорила это решение в Судебном Комитете Тайного Совета, который, в частности, отметил, что федеральная власть не может принимать законодательство, хотя бы и вытекающее

из присоединения к международной конвенции, но относя­щееся к компетенции провинций. “Таким образом, был установ­лен важный прецедент, согласно которому, если для введения в силу международного договора, заключенного федеральным пра­вительством, требуется изменение провинциального статутного права, федеральное правительство не может осуществить такое изменение без одновременного принятия законодательства в про­винциях, если вопрос целиком или частично относится к их ком­петенции” (65).

В ФРГ в 1957 г. рассматривалось дело о Конкордате, заключен­ном германским рейхом с Ватиканом в 1933 г. В нем, в частности, всем детям Германии, относившимся к римской католической церкви, гарантировалось обучение в отдельных, контролируемых церковью школах. В связи с этим федеральное правительство про­сило Конституционный Суд отменить законодательство Нижней Саксонии, фактически упразднявшее конфессиональное образо­вание. Суд нашел, что, хотя Конкордат все еще юридически дей­ствителен и носит обязывающий характер, тем не менее, согласно Основному Закону ФРГ, управление образованием принадлежит к исключительным полномочиям земель. Суд сделал важный вы­вод: международное обязательство федерального правительства, вытекающее из договора с иностранной державой, не может само по себе дать ему право регулировать данный вопрос, если он под­падает под юрисдикцию земель (66).

Вопрос о правомерности вторжения федерального центра в сферу
исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации путем заключения международных договоров решается
сугубо унитаристски в Швейцарской Конфедерации. Заключенные ею договоры, содержащие нормы прямого действия, превалируют над кантональным законом, даже если они затрагивают
область, которая обычно входит в сферу компетенции кантона. В
случае если договоры федерального центра содержат нормы не
прямого действия, реализация которых требует принятия дополнительных правовых актов, Конфедерация не может сделать это
сама, поскольку посягнула бы при этом на кантональные права.
По мнению большинства авторов, затрагивавших эту проблему,
кантоны обязаны в данном случае выполнить положения этих
договоров так, как это они должны были бы сделать по отноше­нию к федеральному законодательству (67).

Недостаточно определенно решается рассматриваемый вопрос в российском законодательстве. В Конституции Российской Феде­рации по этому поводу нет никаких указаний. В Законе “О между­народных договорах Российской Федерации” есть специальная 4-я статья, в которой говорится о договорах, затрагивающих пол­номочия субъекта федерации, причем статьей устанавливается раз­ный порядок подготовки заключения международного договора в зависимости от того, затрагивает ли предлагаемый договор вопро­сы, относящиеся к ведению только субъекта федерации, или зат­рагивает полномочия субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В первом случае международный договор заключается п о согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации. Во втором слу­чае основные положения или проект международного договора лишь направляются, очевидно в уведомительном порядке, федеральными органами государственной власти орга­нам государственной власти заинтересованного субъекта Российс­кой Федерации, и предложения последних будут рассматриваться при подготовке проекта договора.

Закон не отвечает прямо (и в этом заключается элемент неопределенности) на вопрос о судьбе международного договора, который затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъектов РФ, в случае, если член федерации возражает против заключения такого договора. Закон говорит лишь о том, что непредставление в данном случае субъектом федерации в установленный срок пред­ложений по поводу предполагаемого международного договора не препятствует внесению предложения о заключении договора. Иначе говоря, такого типа договор может быть заключен федеральной властью и при отсутствии реакции со стороны субъекта федера­ции.

Настораживает и то, что, согласно п.4 ст.4 Закона, вопросы, например, участия представителей органов государственной влас­ти субъектов федерации даже в подготовке (не говоря уже об участии в переговорах и процедуре его подписания) проекта меж­дународного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, решаются федераль­ными органами исполнительной власти, хотя и по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта

Российской Федерации. Очевидно, следуя сложившейся международной практике, целесообразно все-таки признать, что между­

Что касается международных договоров, которые затрагивают

В целом с учетом конституционных принципов федерализма,

В связи с происходящими в мире процессами политической и социально-экономической интеграции исключительную актуаль­ность приобрел и вопрос о возможности передачи федеральной властью полномочий наднациональным или международным орга­низациям, институтам.

Конституционное законодательство федеративных государств прямо либо косвенно, но всегда однозначно допускает возмож­ность передачи федерацией своих прав международным институ­там. Так, ст. 24 Основного Закона ФРГ недвусмысленно закрепля­ет право федеральных органов власти передавать полномочия надгосударственным (международным) органам. Хотя Россию пока серьезно не приглашают к тесной европейской или азиатской ин­теграции, тем не менее и Конституция России исходит из того, что “Российская Федерация может участвовать в межгосударствен­ных объединениях и передавать им часть своих полномочий в со­ответствии с международными договорами, если это не влечет
ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противо­речит основам конституционного строя Российской Федерации” (ст.79).

Разногласия и споры возникают тогда, когда приходится сталкиваться с неизбежным вопросом: имеет ли федеральная власть

Интеграция страны в рамках надгосударственного объедине­ния требует отказа в его пользу от ряда суверенных прав, и чем полнее интеграция, тем больше национальных прав передается международным институтам. Нет никаких веских оснований ут­верждать, что интеграция как объективно детерминированный процесс возможна только до охвата полномочий федеральных ор­ганов власти и не должна затрагивать полномочия субъектов фе­дерации.

Право федеральной власти передавать надгосударственным объе­динениям, в которых организационно закрепляется тенденция к интеграции, как полномочия федерации в целом, так и полномо­чия ее субъектов, с небольшими оговорками широко признается в зарубежной политологической литературе. В передаче полномо­чий органам Европейского Союза, говорится, например, в рабо­те, посвященной федеративному будущему ФРГ “... Федеральное правительство не ограничено только полномочиями, которые зак­реплены за ним конституционно. Напротив, полномочия, кото­рые в соответствии с Основным Законом принадлежат землям, могут быть переданы — и в действительности передавались — наднациональным институтам без запрашивания формального со­гласия ни самих земель, ни Бундесрата” (68). Компетенция феде­рации “передавать суверенные полномочия международным ин­ститутам, в частности Европейскому Сообществу, — пишет Уве Леонарди, — бесспорно, относится как к федеральным, так и земельным полномочиям” (69).

В то же время специалисты в области федерализма подчеркивают, что все большее сужение поля самостоятельной деятельности I субъектов федерации нарушает привычное для федеративных государств разграничение предметов ведения и полномочий федерального

центра и членов федерации, посягает на одно из важ­нейших опорных оснований федерализма. Как отмечается во вве­дении к книге “Современный германский федерализм”, процесс европейской интеграции представляет серьезную угрозу автоно­мии немецких земель. “Эта угроза проявляется двояко. С одной стороны, федеральное правительство через своих представителей в Совете Министров (ЕС. — М.Ф.) глубоко вовлечено в процесс формулирования законодательства Европейского Сообщества, пря­мо применимого в Федеративной Республике. Земли не имеют такого непосредственного доступа к законодательному процессу, который неизбежно затрагивает их интересы. С другой стороны и вследствие этого, сферы политики, ответственность за которые традиционно лежала на землях, теперь все более (особенно по условиям Акта о Единой Европе) подпадают под юрисдикцию ЕС” (70). Это ставит под вопрос относительную самостоятель­ность немецких земель, закрепленную в Основном Законе ФРГ, и чревато нарушением сложившихся федеративных принципов.

Таким образом, возникает весьма болезненное противоречие между необходимостью сохранить федеративный строй и все бо­лее набирающей силу тенденцией к интеграции, которое требует для своего разрешения внести изменения в систему внутрифедеративных отношений.

Разумеется, в демократическом обществе федеральная власть не рубит сплеча, не дезорганизует по любому поводу федератив­ные отношения, дорожит внутренней стабильностью федерации. И одновременно она вынуждена решать сложные для федератив­ного государства вопросы, вытекающие из факта межгосударствен­ной интеграции. С такой проблемой столкнулись в первую очередь США и ФРГ.

Не секрет, например, что заключение Соединенными Штата­ми, Канадой и Мексикой Североамериканского соглашения о сво­бодной торговле (НАФТА) означает возможность определенного ограничения полномочий американских штатов и, в частности, в области правительственных закупок, санитарных и фитосанитарных норм, мер по стандартизации широкого круга товаров и ус­луг, регулирования финансовых, страховых и других услуг, про­грамм экономического развития, системы налогообложения и ре­гулирования наземного транспорта (71). Однако примечательно то, что НАФТА не может непосредственно или автоматически сделать

НАФТА включает в себя Акт о применении и Заявление об

Богатый материал, отражающий влияние интеграционных процессов на федеративные отношения, дает опыт ФРГ с учетом ее

Иной была позиция земель. Они утверждали, что “внутреннее

Действительно, в ФРГ интеграционный процесс наряду с дру­гими захватывал и сферы деятельности, которые в соответствии

с конституционным законодательством страны и сложившейся практикой федеративных отношений традиционно находились под юрисдикцией немецких земель. Одна из таких сфер — культура, образование, подготовка кадров. Земли считали, что возрастаю­щая здесь активность ЕС нарушает их независимые законодатель­ные полномочия. В качестве примеров приводились меры ЕС по регулированию подготовки кадров, условий доступа к определен­ным профессиям, а также планы по созданию общей для стран ЕС киноакадемии (75).

Особенно негативную реакцию земель вызвали попытки ЕС регулировать радиовещание. "По германскому конституционному праву регулирование радиовещания относится к исключительно­му ведению немецких земель. Признавая, что радиовещание мож­но рассматривать как экономическую деятельность с подразумева­емым выходом за пределы государственных границ — что оправ­дывало бы вмешательство ЕС, — земли настаивали, что весьма важными функциями радиовещания являются культурная и со­циальная, и, следовательно, вмешательство ЕС не требуется" (76).

Причиной критики со стороны земель стало также вмешательство органов ЕС в политику в области здравоохранения, которое
тоже, согласно Основному Закону ФРГ, входит в компетенцию
земель. В частности, последние были критически настроены в от­
ношении инициированных ЕС программ предупреждения раковых
заболеваний и заболеваний СПИДом и оспаривали, что такие
вопросы относятся к ведению ЕС и требуют действий с его стороны (77).

Земли были настроены критически и в отношении политики ЕС в области научных исследований и политики в области охраны окружающей среды. Они полагали, что вмешательство ЕС в осуществление политики в области научных исследований посягает на свободу земель проводить в этой области собственную полити­ку и что меры, принимаемые государствами-членами ЕС и их составными частями, не должны встречать препятствий со сторо­ны надгосударственных объединений. Что касается защиты окру­жающей среды, то земли считали, что главная ответственность за состояние этой среды лежит на них самих и что, если уж ЕС вторгается в эту сферу, он должен учитывать высокие экологи­ческие стандарты, уже достигнутые в ФРГ (78).

Наконец, большое неудовольствие немецкие земли выразили по поводу ограничения их прав на осуществление независимой

структурной экономической политики, которая имеет важное значение для жизнеспособности региональной экономики. Если земли в русле региональной экономической политики оказывают финансовую поддержку индивидуальным компаниям, это неизбежно сказывается на условиях конкуренции на общем рынке.

Поэтому, согласно имеющимся договоренностям, такая поддерж­ка подлежит регулированию со стороны Комиссии ЕС. Субсидии
оказываются допустимыми только при определенных условиях и
с согласия Комиссии ЕС. По мнению земель, такое регулирование является серьезным посягательством на их автономию, реги­ональная экономическая политика должна оставаться исключительно их заботой, а ЕС следует играть более умеренную роль (79).

Столкнувшись с противоречием между конституционными

Хотя земли и рассматривали первоначально интеграцию в рамках ЕС как прямой вызов их целостности как субъектов федерации, их автономии, традиционным полномочиям, тем не менее

С самого начала федеральное правительство осознавало, что

в связи с участием ФРГ в европейской интеграции не имело прочного юридического основания. Оно появилось в 1986 г. в виде Закона о ратификации Акта о Единой Европе. Федеральным пра­вительством и землями совместно были выработаны правила и процедуры привлечения земель к процессу принятия решений по вопросам ЕС. Формы такого участия весьма разнообразны.

Прежде всего была расширена обязанность федерального пра­вительства информировать Бундесрат и земли обо всех проектах ЕС, которые представляли бы интерес для немецких земель. Сво­евременная информация о предстоящих решениях ЕС позволяет землям добиваться того, чтобы их интересы принимались во вни­мание и удовлетворялись.

Во-вторых, право земель сказать свое слово в процессе приня­тия решений во много раз усиливается тем, что до того, как дать свое согласие на принятие таких решений на уровне ЕС, феде­ральное правительство теперь обязано предоставить Бундесрату возможность высказать свое мнение относительно решений, ко­торые целиком или частично затрагивают исключительную ком­петенцию земель или их существенные интересы. При этом во время переговоров в рамках ЕС федеральное правительство связа­но мнением Бундесрата Федеральное правительство может не по­считаться с этим мнением только по вынужденным соображени­ям внешней или интеграционной политики. Но в этом случае фе­деральное правительство обязано проинформировать Бундесрат о решающих причинах отхода от мнения Бундесрата.

В-третьих, насколько это зависит от федерального правитель­ства, оно обязалось предпринимать усилия для того, чтобы земли в случае их просьбы привлекались к переговорам в органах ЕС по затрагивающим их интересы и полномочия вопросам. Реализация этого положения привела к тому, что представители немецких земель участвуют в работе более чем 300 рабочих групп Совета Министров и Комиссии Европейского Союза (81).

В-четвертых, в 1988 г. Бундесрат образовал специальную Па­лату по делам ЕС, после 1 ноября 1993 г. она называется Европей­ской палатой, включающей одного члена Бундесрата (и его заме­стителя) от каждой земли. Палата “представляет собой конститу­ционное новшество, поскольку она является не только совеща­тельным комитетом, но и независимым органом с полномочиями принимать решения (в отличие от других комитетов Бундесрата).

Решения Палаты по делам ЕС имеют такую же силу, как и реше­ния, принимаемые на пленарных заседаниях Бундесрата” (82).

Смысл создания такой специальной Палаты заключался в том, что пленарные заседания самого Бундесрата проводятся не часто, а ответ земель по вопросам, которые затрагивают их интересы и полномочия и которые рассматриваются в органах ЕС, бывает необходимо дать в довольно сжатые сроки. Кроме того, поскольку точка зрения Бундесрата должна учитываться федеральным пра­вительством в ходе переговоров в комитетах ЕС, ее преждевре­менная огласка ставит в невыгодное положение делегацию ФРГ и под угрозу — успех переговоров. Этим объясняется то, что дис­куссии в Палате по делам ЕС проходят за закрытыми дверями, в отличие от пленарных заседаний Бундесрата (83).

В-пятых, немецкие земли значительно расширили самостоятельную деятельность в отношении ЕС. На конференциях Мини­стров-Президентов земель, а также на различных конференциях министров земель обсуждается широкий круг проблем, относя­щихся к функционированию ЕС. Предпринимаются кадровые меры, в частности, выделяются гражданские служащие, которые занимаются исключительно вопросами ЕС, в землях создаются министерства по европейским делам. Последние используются зем­лями для противодействия двум тенденциям, вызывающим у них озабоченность: тенденции передачи Боннским центральным пра­вительством в Брюссель все большого количества функций, осу­ществлявшихся прежде землями, и тенденции все возрастающего вмешательства Брюсселя, наделенного теперь новыми функция­ми, в вопросы, которые до этого считались землями предметом их компетенции (84).

Больше, чем прежде, занимаются делами, связанными с ЕС, земельные парламенты. Например, с марта 1989 г. земельное правительство Баден-Вюртенберга регулярно информирует Ландтаг земли о наиболее важных проектах ЕС, позволяя тем самым Лан­дтагу формировать свою точку зрения по таким вопросам.

Важной формой самостоятельного участия земель в делах, свя­занных с работой ЕС, является учреждение ими в 1985—1987 гг. в Брюсселе, где находится штаб-квартира ЕС, собственных инфор­мационных служб. О функциях, выполняемых этими службами, говорит, например, деятельность Баварского информационного представительства. Оно информирует Баварское правительство о

том, что происходит в ЕС и в Европейском парламенте; дает сове­ты и оказывает поддержку связям баварской экономики с ЕС; содействует европейским контактам частных и государственных институтов Баварии; готовит визиты так называемого информа­ционного характера членов Баварского правительства, Баварского ландтага и Баварского сената в Брюссель; занимается работой по связям с общественностью, тем, что обозначается как “паблик релейшнс” (85).

Однако на этом борьба земель за свои права, за сохранение принципов федеративного устройства немецкого государства не закончилась. На своей ежегодной встрече в октябре 1987 г. Пре­мьер-министры земель пришли к согласию относительно десяти генеральных направлений курса на защиту федерализма в преде­лах Европейских сообществ, а именно:

— ограничения компетенции институтов ЕС полномочиями,
предоставленными им Договором об EEC;

— реализации принципа субсидиарности;

— признания федерализма вместо централизма;

— защиты суверенных прав земель в сферах образования и куль­туры;

— обеспечения суверенных прав в вопросах радиовещания;

— сохранения конкурентной структуры сельского хозяйства;

— сохранения права проводить автономную региональную экономическую политику;

— обеспечения высоких стандартов качества в сферах потреб­ления и защиты окружающей среды;

— создания необходимых правовых рамок, благоприятствую­щих средним и мелким фирмам;

— признания принципа субсидиарности в области науки и научных исследований (86).

Права земель по вопросам, относящимся к деятельности ЕС, были в дальнейшем расширены в результате принятых Бундеста­гом и Бундесратом в декабре 1992 г. поправок к Основному Зако­ну ФРГ. В нем появилась новая 23-я статья, в которой, в частно­сти, предусматривается возможность осуществления представите­лем земельного правительства прав Федеративной Республики в Совете Министров ЕС в случаях, когда решаются вопросы, затра­гивающие полномочия земли (87). Более того, согласно поправке к ст.24 Основного Закона ФРГ, земли сами уполномочены передавать

с согласия федерального правительства определенные ав­тономные права транспограничным органам для усиления сотруд­ничества с соседними странами в решении общих проблем.

В результате острых споров с федеральным правительством и некоторыми членами парламента было достигнуто согласие, что во всех областях европейского вторичного законодательства на федеральном правительстве лежит конституционная обязанность “принимать во внимание мнение Бундесрата” не только по воп­росам, относящимся к предметам ведения немецких земель, но и по вопросам, относящимся к конкурентным федеральным зако­нодательным положениям и даже исключительным федеральным полномочиям постольку, поскольку затрагиваются интересы зе­мель (88).

По оценкам некоторых исследователей, поправки к Основно­му Закону после ратификации Маастрихтского договора дали Бун­десрату, а следовательно, и землям “беспрецедентно влиятельную роль в европейских делах” (89). При этом борьба земель за свои права обусловлена не только стремлением поддержать более высо­кие стандарты качества жизни или сохранить политическое влия­ние. Как отмечалось в зарубежной политологической литературе, эта борьба переплетена с экономическими интересами, а точнее — со стремлением не допустить иностранных конкурентов на внут­ренние рынки. Например, остается открытым вопрос: была ли целью апелляции в Европейский Суд в Люксембурге против от­крытия немецкого рынка для пива, произведенного не в соответ­ствии со средневековыми германскими правилами, защита не­мецких потребителей от химических добавок в пиво или защита (небольших по размеру) немецких пивоварен от европейских кон­курентов. Такой же вопрос можно поставить и в случае разрешен­ных ингредиентов в сосисках или заменителей молока (90).

Однако было бы неверно оценивать ситуацию, сложившуюся со статусом субъектов немецкой федерации в связи с европейс­кой интеграцией, исключительно в оптимистических тонах. Су­ществуют и другие оценки, рисующие для регионов ФРГ не очень радужную перспективу. Отмечается, в частности, что вместо того, чтобы выйти на уровень самостоятельного участия в разработке и осуществлении политики, “регионы стали объектом двойной опе­ки как со стороны Европы, так и со стороны своего государства. Они заканчивают в роли третьего, довольно малозначительного

уровня правительства, пригодного главным образом для административных целей. Их интересы определяются стоящими над ними органами, их доходы и расходы контролируются, цели экономического развития диктуются средними мерками, выработанными ЕС, а экономическая стратегия разрабатывается в Брюсселе по критериям, чуждым региональным нуждам” (91).

Европейская интеграция неизбежно затрагивает и другие федерации. В Австрии в 1992 г. была принята конституционная поправка, которая привела к соглашению Австрии как единого федеративного государства и ее земель, регулирующему все аспекты их участия в европейских делах, в том числе предусматривающе­му обязательство центрального правительства информировать земли о новейших тенденциях в европейской интеграции, доступ в Европейский банк данных, направление депутатов земель в Брюс­сель, право земель выступать с декларациями по поводу каждого европейского проекта, касающегося сферы, в которой они имеют законодательные полномочия (92).

Проблема взаимодействия с ЕС неизбежно возникает и перед швейцарскими кантонами, хотя Швейцария с учетом результатов общенационального референдума и не стала членом ЕС. По свидетельству Н. Шмитта, в кантональных парламентах все чаще ставятся вопросы о взаимоотношениях кантонов и единой Европы. Обсуждались, в частности, такие вопросы, как совместимость будущего кантонального законодательства с законодательством EEC, экономика кантона и единый рынок, университеты и EEC, региональное развитие (93).

Таким образом, сама федеративная природа государства объек­тивно ставит определенные пределы международной деятельности
субъектов федерации, сохраняя тем самым приоритет в области
внешней политики за федеральными органами власти. Вместе с
тем из международного опыта не менее очевидно, что пределы
эти могут быть достаточно широкими, чтобы позволить субъек­там федераций самостоятельно вступать во внешние связи с целью обеспечения очень важных для населения региональных ин­тересов. Принципиально значимым представляется то, чтобы достаточно четкое разграничение компетенции федерального центра
и членов федерации в данной области было проведено в консти­туциях и других законодательных актах, в конституционно-договорных отношениях.