Глава 4. СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ

Глава 4. СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ

ОТНОШЕНИЯ

В обширной проблематике федерализма все более заметное ме­сто начинает занимать вопрос об участии субъектов федераций в международных связях. Как подчеркивалось в зарубежной литера­туре, “понимание современного федерализма все в большей мере требует, чтобы принималась во внимание международная среда, в которой функционирует данная система” (1).

Выход на международную арену уже находит практическое воплощение в деятельности зарубежных федеративных государств. Первые шаги в этом направлении предпринимаются и в России, главным образом в русле договоров, заключаемых между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти некоторых субъектов федерации.

Однако несмотря на расширяющуюся практику вовлечения субъектов федераций в международную жизнь, научная разработ­ка этой проблемы значительно отстает. В отечественной литературе по федерализму едва ли не единственным серьезным исследова­нием на эту тему остается монография В.Е.Шило “Канадский федерализм и международные отношения”, изданная в 1985 г.

Подчеркивая несомненный творческий вклад автора в разра­ботку важной проблемы “Федерализм и международные отноше­ния”, следует одновременно отметить, что в монографии речь идет об одном федеративном государстве — Канаде и об участии в международной жизни именно канадских провинций. Рассматри­вая место и роль последних во внешних сношениях Канады, ав­тор, как нам кажется, входит в противоречие с существующей практикой и научными исследованиями, когда утверждает, что “по масштабам и размаху участия канадских провинций в между­народных отношениях — это уникальное явление среди буржуаз­ных федераций” или что “представительства канадских провин­ций за рубежом не имеют аналога в международной практике наших дней” (2). Это упрощенные оценки. Выход субъектов феде­раций на международную арену — явление глобальное, так его и нужно рассматривать.

В зарубежной политической науке указанная проблема при­влекла гораздо больше внимания, но и здесь отмечается, что “ве­дущие североамериканские работы по федерализму, управлению

в штатах, провинциях и местному самоуправлению обычно игно­рируют растущую активность нецентральных правительств за ру­бежом и возможные последствия этого для координации деятель­ности центрального и регионального правительств. То же самое можно сказать о работах по международным отношениям, кото­рые либо содержат ударение на государстве как центре, либо ока­зывают некоторое доверие негосударственным действующим ли­цам, таким, как многонациональные корпорации, не заостряя внимания на роли, которую могли бы сыграть на международной арене нецентральные правительства” (3).

Довольно многосторонняя деятельность субъектов федерации не получила в политической науке и адекватного терминологи­ческого обозначения. С этой целью чаще всего используется тер­мин “парадипломатия”. Смысл его заключается в том, чтобы раз­граничить дипломатию, традиционно осуществляемую нацио­нальными государствами, субъектами международного права, и деятельность так называемых субнациональных участников меж­дународной жизни — членов федераций, регионов, городов и т.п. “Парадипломатия, — отмечают Дж.Макнивен и Д. Кэнн, — это термин, относящийся к международной деятельности, которая имеет место наряду (отсюда использование греческой приставки “пара”) с традиционной дипломатической деятельностью. Тради­ционная дипломатия состоит из деятельности, осуществляемой суверенными государствами и между собой. Парадипломатия осу­ществляется субнациональными единицами, такими, как провин­ции и города” (4).

Как нетрудно заметить, такое употребление понятия “парадипломатия” не отражает специфику положения на международной арене именно субъектов федераций, не учитывает того, что они участвуют в разработке и осуществлении внешней политики на государственном уровне, и по существу как бы низводит их статус до статуса значительно менее авторитетных, второстепенных и непостоянных участников международных отношений. Таким образом, еще не выработано достаточно четкое понятие для обозначения международной деятельности именно субъектов федераций.

Очевидная актуальность и в то же время слабая разработан­ность проблемы в отечественной политологии объясняют необхо­димость ее дальнейшего изучения, в том числе в сравнительном

плане, учитывая, что накоплен достаточно большой опыт участия в международных отношениях субъектов различных федераций.

4.1. Условия и причины возрастающей международной
активности субъектов федераций

Вовлеченность субъектов федераций в международные отно­шения имеет свою, пусть и небогатую, историю. Еще в 1882 г. канадская провинция Квебек назначила своего генерального агента в Париже, обосновывая это тем, что “деловые отношения между провинцией Квебек и Европой постоянно растут, а большие фир­мы, финансовые институты и другие предприятия, созданные или усиленные французским капиталом, свидетельствуют о сво­ем значительном развитии” (5).

Тем не менее еще несколько десятилетий назад сама постанов­ка вопроса об участии субъектов федеративных государств в международных отношениях была крайне редким явлением. “...До недавнего времени, — пишет Дж.Клайн из Джорджтаунского университета, — область внешней политики оставалась относительно свободной от вызовов традиционному разделению правительствен­ных полномочий. В частности, общенациональные институты осу­ществляли почти исключительный контроль над разработкой и реализации внешней политики США, областью, в которой, как считало большинство наблюдателей, активность субнациональных правительств была весьма неуместной, если не фактически кон­ституционно запрещенной” (6).

Лишь начиная примерно с 70-х годов ситуация довольно резко меняется, и становится бесспорным фактом значительное увели­чение масштабов участия субъектов федераций в разнообразных международных связях. По мнению Дж.Клайна, “тщательное изу­чение расширяющейся роли штатов США в американской внеш­ней политике говорит о том, что пришло время сделать переоцен­ку федеральных институтов и отношений в этой сфере. Прямое и согласованное усилие определить природу законного участия в вопросах внешней политики на субнациональном уровне помогло бы использовать силу федеративной системы, умножая совмест­ные усилия и одновременно канализируя потенциальные конф­ликты через консультативные механизмы” (7).

В зарубежной литературе указывается, что международная актив­ность субъектов федераций увеличивается по масштабам (она включает

“высокую” политику и политику другого уровня), по объе­му (получают широкое распространение двусторонние соглаше­ния и связи, в которых задействованы субъекты федераций) и сферам (члены федераций все чаще имеют дело с вопросами, которые касаются международной системы в целом, например, ядерные вопросы, отношения “ Восток—Запад”, мировая торгов­ля) (8).

В чем же причины возрастающей международной активности субъектов федеративных государств? Прежде всего следует отме­тить, что в реальной международной практике мало кто из субъек­тов федераций поднимал вопрос о расширении своего участия во внешних связях, исходя из сугубо престижных соображений, хотя, несомненно, сам факт такого участия повышает вес и авторитет субъектов в рамках федерации. Если бы растущая роль субъектов федераций в международных отношениях не обусловливалась объективными причинами, а в основе ее, напротив, лежали глав­ным образом амбициозные притязания региональных элит, то это создало бы почву для перманентных конфликтов в рамках феде­ративного государства. Важно поэтому выяснить характер соответ­ствующих причин.

Как сама международная практика, так и отражающие ее источники свидетельствуют, что одним из наиболее сильных факторов, открывших благоприятные возможности для установления

Смена национальных приоритетов выдвинула на первый план такие вопросы, как внешняя торговля и ее эффективность, конкурентоспособность страны в мировой экономике и т.п. Их рациональное решение в федеративном государстве оказалось невозможным без активного подключения субъектов федераций. И тут главную роль играют два фактора.

Во-первых, многие субъекты федераций обладают большим экономическим потенциалом, без реализации которого во внеш­неэкономической сфере существенно пострадало бы националь­ное хозяйство в целом. Например, если выделить 25 ведущих в экономическом отношении государств мира, ранжированных по объему валового национального продукта, то среди них оказалось бы 10 штатов США; среди первых 50 государств их было бы 33, а в число первых 75 государств вошли бы все 50 американских штатов. Калифорния с населением 30 миллионов человек вступи­ла в 90-е годы с ежегодным валовым продуктом в 717 млрд дол­ларов и занимает по этому показателю 8-е место среди государств мира. После США в целом она является вторым ведущим партне­ром Японии. Недалеко от первой десятки экономически развитых государств находится штат Нью-Йорк, а Техас производит ВНП в два раза больше, чем вся Мексика. В 1990 г. правительства аме­риканских штатов и местных органов государственной власти зат­ратили на оплату товаров и услуг 626 млрд долларов, в то время как правительство США затратило на эти же цели 424 млрд долларов (10). Канадская провинция Онтарио дает 37% валового национального продукта федерации (11). Имея такую солидную экономическую базу, американские штаты и канадские провинции, как и субъекты других индустриально развитых федераций, игра­ют заметную самостоятельную роль во внешнеэкономических свя­зях.

Во-вторых, эффективная внешнеэкономическая политика федераций невозможна без активного участия их субъектов и пото­му, что последние обладают достаточно широким кругом полно­мочий, использование которых может содействовать или препят­ствовать развитию международного сотрудничества. “В период 70-х годов, — пишет Дж.Клайн, — международная торговля глубоко проникла в экономику США, охватывая при этом многие тради­ционные области экономической и регулирующей власти штатов” (12). Многие американские штаты используют свое законодательство

Большие возможности для оказания влияния на внешнюю политику государства имеют канадские провинции. Говоря о существовании некоторого разрыва между исполнительными и законодательными функциями властей федерального и провинциального уровней в Канаде, В. Е. Шило отмечает: “Теоретически феде­ральные органы власти обладают всеми необходимыми исполни­тельными полномочиями для осуществления функций внешних сношений, в том числе и для заключения международных догово­ров, даже если их предмет относится к юрисдикции провинций. Однако практически исполнительные полномочия Оттавы на меж­дународной арене ограничиваются лишь теми сферами, в которых она обладает законодательной инициативой. Провинции со своей

стороны осуществляют юрисдикцию над целым рядом вопросов, являющихся предметом международных переговоров и не имеют права самостоятельно вступать в международные договоры или участвовать в работе международных организаций. Таким обра­зом, создается ситуация, когда даже в случае заключения феде­ральным правительством того или иного соглашения с зарубеж­ной страной, предмет которого подпадает под юрисдикцию про­винций, последние могут эффективно заблокировать исполнение взятых на себя Оттавой обязательств по договору со всеми выте­кающими отсюда последствиями, так как федеральные власти, по Конституции, не имеют права лишь на основании факта зак­лючения международного договора и необходимости его исполне­ния вторгаться в сферу юрисдикции провинций” 15).

Еще один пример — из австралийской практики. Осуществле­ние некоторых международных программ, к которым присоеди­нилось австралийское правительство, требовало активного вклада со стороны штатов. Например, одной из целей международной программы “Человек и биосфера” было создание глобальной сети защищенных резервов биосферы. Австралия могла стать активным участником этой работы только при условии подключения к про­грамме ее штатов, поскольку именно в их компетенции находит­ся распоряжение природными ресурсами (16). Как пишет С. Харрис, “при принятии на себя международных обязательств перед австралийским правительством, так же как и перед центральны­ми правительствами других федеративных государств, стоит воп­рос о степени его зависимости от штатов в выполнении этих обязательств” (17).

Таким образом, юрисдикция субъектов федераций, принимае­мые в ее пределах законодательные акты так или иначе включают “иностранный элемент” и в той или иной мере влияют на вне­шние связи федеративного государства.

Серьезной причиной, вызвавшей рост международной актив­ности субъектов федераций, стало общепризнанное усиление гло­бальной взаимозависимости стран и народов и связанные с этим последствия. Эта взаимозависимость проистекает из того, что в наше время не только общенациональная, но и региональная эко­номика испытывает сильное воздействие процессов, происходя­щих в мировой экономике. Большая часть деятельности американ­ских штатов “твердо основывается на экономических интересах,

находящихся в сфере их юрисдикции. Растущее влияние глобаль­ной торговли на экономику штатов захватило внимание должнос­тных лиц штатов, побуждая их создавать программы содействия экспорту и привлечения инвестиций, выгодные экономике шта­тов” (18). Очевидно, что чем интенсивнее Российская Федерация будет входить в систему международного разделения труда, тем острее она сама и ее субъекты будут ощущать влияние этой взаи­мозависимости.

Глобализация экономического развития вызывает важные последствия: с одной стороны, она повышает удельный вес экономических проблем в международной политике в целом и во внешней политике отдельных государств, с другой — требует подключения к решению этих задач субъектов федераций. Как отмечают Д Браун, Е. Фрей и Дж. Гроен, “все указывает на то, что взаимо­зависимость увеличивает роль штатов и провинций в мировой экономике, отражая в сущности процесс, который происходил ранее на уровне национальных государств. ...Договоренности шта­тов и провинций с иностранными партнерами повышают их спо­собность полностью адаптироваться к таким внешним нарушени­ям, как перерыв в поставках энергетического сырья, экономи­ческий спад, экологическая угроза и другие события, которые не считаются ни с внутригосударственными властными решениями, ни с международными границами” (19). По мнению некоторых зарубежных исследователей, интеграция национальных экономик в единое мировое хозяйство объективно повышает роль субъектов федераций в определении внешней стратегии федеративных госу­дарств. Так, Дж.Клайн считает, что "интеграция экономики США с независимой глобальной системой диктует, что в иностранных делах нецентральные правительства будут иметь растущую ставку; и структура федеральной системы гарантирует им влияние там, где внешние отношения и внутренние интересы переплетаются” (20).

В условиях демократического развития федеральная власть мо­жет и должна выражать и проводить в жизнь общенациональные интересы. Но она при всем желании неспособна учесть массу спе­цифических, региональных интересов, удовлетворение которых нередко требует выхода за пределы государственных границ. Это тем более верно применительно к огромным по размерам странам с региональной экономической специализацией, большими социально-

территориальными и этническими особенностями. При наличии открытой рыночной экономики практически невозмож­но рационально решать все возникающие в конкретном регионе многочисленные вопросы, связанные с экспортно-импортной дея­тельностью, привлечением иностранных инвестиций, созданием свободных экономических зон и т.п. из единого федерального цен­тра. По мнению американского исследователя Эрла Фрая, именно “растущая зависимость Соединенных Штатов от глобальной эко­номики заставила правительства штатов искать за рубежом новые рынки сбыта и благоприятные возможности для инвестиций” (21).

По-видимому, потребность субъектов федераций во внешне­экономических связях тем выше, чем сильнее их экономика ис­пытывает воздействие внешних факторов. Если, например, экс­портируемая из канадской провинции Альберта продукция со­ставляет около 26% от ее ВВП (22), то, естественно, она не может оставаться безразличной к внешнеэкономическим связям.

Есть еще одно важное обстоятельство, объясняющее активиза­цию внешнеэкономической деятельности субъектов федераций, ― это их ответственность за материальное благополучие своего насе­ления. По мнению П. Солдатоса, международная активность субъек­тов федераций часто имеет прагматическое объяснение: “разоча­рование по поводу внешней политики федерального правитель­ства с процедурной или содержательной точки зрения и/или осоз­нание неспособности центрального правительства добиться эф­фективности только своими силами в содействии субнациональ­ным интересам ведут к непосредственному вовлечению в между­народные отношения на субнациональном уровне” (23).

Чаще всего эта вовлеченность выражается в поисках надежных иностранных партнеров для торгово-экономического сотрудниче­ства, иностранных инвесторов или сфер приложения региональ­ного капитала за рубежом, работе по созданию благоприятных условий для развития международного туризма.

Какое значение вся эта деятельность имеет для населения можно судить, например, по тому, что в иностранных компаниях, дейст­вующих на территории американских штатов, занято более 5 мил­лионов американцев (24), а около 6 миллионов американцев ра­ботают в экспортоориентированных отраслях национального хо­зяйства. В некоторых штатах важным источником доходов и по­ступлений в бюджет является международный туризм (25).

Похожая ситуация имеет место и в Канаде, где провинции стре­мятся к активной внешнеэкономической деятельности не в пос­леднюю очередь с целью удовлетворения интересов своего насе­ления. Как отмечают зарубежные исследователи, “согласно Кон­ституции Канады, провинции разделяют с федеральным прави­тельством ответственность за свое экономическое благосостояние и рост. Правительства большинства провинций понимают между­народный смысл такой роли, особенно потому, что возрастаю­щий экспорт и привлеченные инвестиции рассматриваются как каналы создания рабочих мест” (26).

В попытках разрешить некоторые региональные экономичес­кие проблемы за счет развития внешних связей опрометчиво упо­вать на федеральный центр, надеяться на то, что он дойдет до каждого региона, учтет специфические интересы его населения, тем более отдельных социальных групп. Объективно субъекты фе­дераций лучше представляют свои проблемы, полнее учитывают экономические и социально-культурные особенности своего ре­гиона, глубже знают потребности и возможности действующих на их территории фирм и других участников социально-экономичес­ких отношений, эффективнее могут использовать свои природ­ные, материально-технические и финансовые ресурсы.

В контексте европейского развития обращает на себя внимание тенденция движения к “Европе регионов”, что не может не ска­заться на активизации внешних контактов субъектов европейских федераций. “Европа регионов” невозможна без интенсификации экономического, научно-технического и культурного обмена чле­нов федерации, без установления ими широких интегративных связей.

В сложном по этническому составу обществе определенную роль в установлении и развитии внешних связей субъектов федераций может сыграть стремление сохранить этнические связи нацио­нальных меньшинств, волей судеб оказавшихся разделенными по разные стороны государственных границ. В зарубежной литерату­ре, в частности, указывалось на то, что “судьбы и интересы эт­нических меньшинств в тех австрийских провинциях, которые соседствуют с Италией и Югославией, буквально вынесли эти провинции прямо и опосредованно на международную сцену” (27). Этот фактор имеет немаловажное значение и во внешних связях швейцарских кантонов и бельгийских коммун.

Анализ причин возрастания роли субъектов федераций в международных отношениях свидетельствует об объективной природе этого процесса. Вместе с тем следует отметить, что он ставит на политическую повестку дня ряд сложных и противоречивых про­блем. Одна из них — проблема соотношения принципов федера­лизма и правовых рамок международной деятельности субъектов федераций.