§ 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании

Известно, что первая концессия по освоению полезных ископаемых была предоставлена в Испании в 1256 году⁹⁵⁷.

Анабелен Сазарес Маркос, профессор административного права Университета Кастильи и Леона, ведет историю государственно-частного партнерства в Испании с относительно ранних времен, обращая внимание на то, что зарождение института государственно-частного партнерства в Испании началось еще в XVIII веке, когда вопрос политики общественных работ находился в компетенции городов и поселков. Так, Закон № XX Королевства Испании гарантировал сохранение существующих общественных работ, затем компетенция местных властей в данной области была расширена, например, инициатива городов и поселков по воздвижению мостов не облагалась налогом⁹⁵⁸.

Законодательство XVIII–XIX вв. в Испании было достаточно развитым в отношении создания правовых основ государственно-частного партнерства в строительстве и финансировании общественных работ, прежде всего – дорожной инфраструктуры и (с XIX века) железнодорожной инфраструктуры.

Как пишет А. Сазарес Маркос, XVIII век стал по-своему переломным моментом в систематизации действий в сфере общественных работ. Фундамент, заложенный тогда, приносил положительные результаты на протяжении всего XIX века, что привело к артикуляции и консолидации ряда принципов и методов взаимодействия между государственным и частным секторами с соответствующими изменениями и адаптациями. Правовая база, установившая тогда основные принципы и методы указанного сотрудничества, приносит плоды и в настоящее время⁹⁵⁹.

Королевский Декрет от 10.06.1761 считается первым нормативно-правовым актом Испании о плане дорог в стране. Суть этого плана состояла в проектировании и строительстве (как раз посредством реализации формы государственно-частного партнерства) радиальной дорожной сети, соединявшей Андалусию, Каталонию, Галисию и Валенсию дорогами с твердым покрытием⁹⁶⁰. В последующем на его основе было принято законодательство о транспортных инфраструктурах, включавшее новые правовые формы их проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации, устанавливавшие совместное участие государственного и частного секторов в данной области.

В XIX веке законодательство в данной области достаточно четко регулировало участие частного сектора в строительстве и финансировании общественных работ. Отправной точкой развития института государственно-частного партнерства стал Закон Испании от 17.07.1836 о принудительном отчуждении частной собственности на государственные нужды. Реализация форм государственно-частного партнерства в сфере строительства и эксплуатации железных дорог подпадала под Королевский указ от 31.12.1844⁹⁶¹.

Некоторая упорядоченность в регулирование государственно-частного партнерства была внесена Королевским указом от 10.10.1845. Считается, что «первым современным стандартом регулирования договоров»⁹⁶² явился Королевский указ от 27.02.1852, систематизировавший правовой режим договоров, заключавшихся со стороны правительства⁹⁶³. Закон Испании о дорогах от 22.07.1857 устанавливал нормативно-правовое регулирование общественных работ. Закон Испании от 1858 года о бюджете также предполагал совместное участие государственного и частного секторов в строительстве дорог, каналов и портов. План государственных шоссе от 07.09.1860, пересмотренный в 1864 году, устанавливал общие правила выполнения государственных заказов⁹⁶⁴. Существенный вклад в развитие государственно-частного партнерства внесли Закон Испании о бюджете от 1858 года, Королевский указ от 09.04.1872, Закон Испании от 1876 года, управомочивший министра развития на разработку и издание Общего закона Испании о публичных работах в сфере железнодорожной, дорожной, водной транспортной инфраструктуры и портов⁹⁶⁵.

Следует также отметить, соответственно, Общий закон Испании «О публичных работах» от 13.04.1877, Закон Испании «О дорогах» от 04.05.1877, Закон Испании «О железных дорогах и железнодорожной полиции» от 23.11.1877, а также Закон Испании от 07.05.1880, которые составляли в тот период нормативно-правовую основу регулирования государственно-частного партнерства.

Таким образом, даже на примере одной Испании можно сделать вывод о том, что история государственно-частного партнерства насчитывает существенно больший срок, нежели время, истекшее с начала 1980-х гг., когда в Великобритании был инициирован новый виток развития государственно-частных партнерств.

Возвращаясь к Испании, отметим, что следующей вехой развития правового обеспечения государственно-частного партнерства в Испании стал Закон Испании от 01.07.1911 «Об управлении и учете», глава V которого была посвящена «договорам публичных услуг и работ».

Правила от 1955 года установили механизмы управления публичными услугами на местном уровне и способствовали развитию концессионных отношений. Административные контракты на публичные работы были урегулированы Законом Испании № 198/1963 от 28.12.1963 об основах государственных контрактов, который открыл новый этап в регулировании государственных контрактов, не порвав с традиционно устоявшейся системой, но существенно ее улучшив для обеспечения большей эффективности. Законодательство о государственных контрактах претерпело существенные изменения в 1965 году, когда был принят Декрет № 923/1965 от 08.04.1965. Следует также упомянуть Закон № 8/1972 от 10.05.1972, касавшийся государственно-частного партнерства в сфере автодорожной инфраструктуры.

В настоящее время различные формы государственно-частного партнерства регулируются Законом Испании № 13 от 23.05.2003 «О регулировании концессионных соглашений о публичных работах»⁹⁶⁶, а также Королевским Законодательным декретом № 2 от 16.06.2000 «Об основных положениях о договорах с государственной администрацией», куда входят нормы об общественных работах и концессионных соглашениях⁹⁶⁷.

По мнению ряда испанских авторов, новый Закон Испании, устанавливающий правовое регулирование концессионных соглашений об общественных работах, открыл множество возможностей для государственно-частных партнерств, установив ряд видов вкладов государства в частный сектор в интересах обеспечения адекватной доходности коммерческой деятельности⁹⁶⁸.

Как пишет Фернандо Касадо Каньеке, подход к понятию государственно-частного партнерства значительным образом варьируется в зависимости от преследуемых целей: необходимо ли увеличить производительность отрасли, области деятельности, увеличить количество экспортируемых товаров, создать инфраструктуру в определенном регионе, технически модернизировать систему предоставляемых населению услуг медицинского характера, либо, например, содействовать проведению научных исследований, разработок и введению инноваций в конкретных областях экономики и науки⁹⁶⁹.

Очевидно, что в результате модернизации и усложнения структуры и запросов современного общества государство будет оставаться прямым поставщиком многих общественных благ услуг, а роль государственно-частного партнерства будет все более возрастать, как это происходит сейчас, например, при строительстве дорог, мостов, аэропортов, обеспечении водоснабжения, снабжения электричеством и газом, доступа к жилью и т.д. Также роль института государственно-частного партнерства возросла при создании и обеспечении больниц, школ, спортивных центров, а также тюрем и судебной системы⁹⁷⁰.

При определении объема участия государственного и частного секторов в достижении поставленной цели в Испании наиболее часто задействуются такие модели их взаимодействия, как: BOT (Build, Operate, Transfer – строительство, эксплуатация, передача); BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство, владение, эксплуатация, передача); BOO (Build, Own, Operate – строительство, владение, эксплуатация); DBFO (Design, Build, Finance, Operate – разработка, строительство, финансирование, эксплуатация); DBFT (Design, Build, Finance, Transfer – разработка, строительство, финансирование, передача)⁹⁷¹.

В Испании наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства является модель DBFO, широко применяемая в сфере транспортной инфраструктуры. Механизм действия данной модели схож с механизмом модели BOT с тем различием, что в данном случае частный сектор берет на себе также еще и проектирование, и право собственности на активы остается у государства, которое оплачивает такое участие частного сектора, ответственного за эксплуатацию проекта⁹⁷².

Генеральный план сотрудничества Испании на 2005–2008 годы (Plan Director de la Cooperación Española 2005–2008) предусматривал ряд пилотных инициатив по стимулированию государственно-частного партнерства в соответствии с критериями совместимости, взаимодополняемости, состязательности, нейтралитета и субсидиарности⁹⁷³.

По мнению экспертов, введение механизмов государственно-частного партнерства в Испании существенно облегчалось благодаря многоуровневой структуре территориального управления, особенно удачно подходящей для осуществления такого вида контрактных отношений между властью и бизнесом. Региональные органы власти (автономные общины) имеют право на осуществление проектов, включая проекты государственно-частного партнерства, в пределах своей компетенции. Это позволило максимально органично адаптировать механизмы государственно-частного партнерства к конкретным потребностям местных общин, а также сделать возможным создание межрегиональных проектов, контролируемых федеральным правительством. Планируемое расширение применения контрактов государственно-частного партнерства в инфраструктурных проектах, включая строительство автомобильных дорог и железнодорожных линий по направлениям Мадрид – Барселона, Мадрид – Перпиньян, Валенсия – Аликанте, Галисия – Куэнка – Теруэль и др., будет зависеть от частных инвесторов. По оценкам правительства Испании, частный сектор способен инвестировать в осуществление крупных инфраструктурных проектов около 20 % необходимого объема финансирования. Однако на практике правительство Испании по-прежнему сталкивается со значительными трудностями с привлечением частных инвестиций. Ощутимые результаты достигнуты во внедрении государственно-частных партнерств в области здравоохранения: в Программе новой инфраструктуры здравоохранения Мадрида от 2007 года было запланировано строительство девяти больниц в Мадриде с использованием инструментов государственно-частного партнерства⁹⁷⁴.

В Испании не существует специального профильного центрального органа государственной власти, осуществляющего государственное управление в сфере государственно-частного партнерства, что делает Испанию (наряду с Австрией) в этом смысле уникальной среди других государств-участников Европейского Союза⁹⁷⁵.

Некоторые государственные полномочия на центральном уровне в рассматриваемой сфере выполняются следующими организациями:

– государственная компания по инфраструктуре наземного транспорта (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre)⁹⁷⁶ при Министерстве развития Испании, являющаяся государственной корпорцией, которая обеспечивает развитие инфраструктуры на всей территории государства,

– Испанский центр по развитию опыта и знаний в области государственно-частного партнерства (Centro Español de excelencia y conocimiento de la colaboración público privada)⁹⁷⁷.

На региональном уровне можно привести в пример Агентство по общественным работам Совета Андалусии (Agencia de obra pública de la Junta de Andalucía), которое является по своей сути органом государственной власти при Совете по развитию и по жилищному строительству. Агентство создано в 2010 году в соответствии с Декретом-Законом Андалусии № 5/2010 от 27.07.2010 о принятии неотложных мер по реорганизации государственного сектора⁹⁷⁸. Агентство осуществляет разработку политики в области развития транспортной инфраструктуры, железнодорожного строительства, а также развития инфраструктуры в целом⁹⁷⁹.

§ 2.12. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Италии
Италия обладает одним из наиболее развитых рынков проектов государственно-частного партнерства в Европе⁹⁸⁰. В этой стране интерес к государственно-частному партнерству усилился в связи с мировым финансовым кризисом 2008–2010 гг., когда на фоне общемировых кризисных явлений в Италии усугубился и ряд специфических внутренних проблем⁹⁸¹.

Идея государственно-частного партнерства не нова для Италии. Первая концессия по добыче нефти в фармацевтических целях была предоставлена в Италии, в районе Миано де Медизано, в 1400 году⁹⁸². Первая железная дорога в Италии Неаполь – Портичи была построена в 1839 году по распоряжению Фердинанда II, короля Сицилии, французом Арманом Байярдом. Затем в 1840 году в Ломбардии была построена линия Милан – Монца, вслед за которой в 1842 году была открыта линия Милан – Венеция. В 1848–1851 гг. железные дороги строились в герцогстве Тосканском, а в 1856–1859 гг. – в Папской области. И во многих случаях процесс этот был организован в формах сотрудничества государства с частными партнерами.

В первой половине XX века, когда государственное влияние на экономику возросло, начали появляться первые формы совместных предприятий⁹⁸³, поэтому, как отмечает Феличиано Бенвенути, особенно остро встал вопрос о «новом» административном праве, которое должно было урегулировать проникновение государства в частный сектор⁹⁸⁴.

Бурное развитие института государственно-частного партнерства в Италии началось в начале 1990-х гг. Италия с того времени приняла значительное количество нормативно-правовых актов, осуществляющих правовое регулирование государственно-частных партнерств по схеме, аналогичной действующей в Великобритании.

В итальянском праве понятие «государственно-частное партнерство» определяется как договорные формы, основывающиеся на взаимодействии между государственным и частным секторами, в рамках которого соответствующие компетентности и ресурсы объединяются с целью выполнения общественных работ или предоставления коммунальных услуг, а также управления предоставлением соответствующих услуг. В рамках осуществления государственно-частных партнерств осуществляется проектирование, финансирование, строительство или реставрация и восстановление, а также управление, эксплуатация и обслуживание. Государственно-частное партнерство характеризуется тем, что оно нацелено на обеспечение интересов общества, в котором также участвует частный сектор.

В зависимости от процедуры и порядка осуществления государственно-частных партнерств они могут быть классифицированы по трем группам:

1) договоры о концессии на общественные работы;

2) концессионные соглашения о предоставлении услуг;

3) иные виды сотрудничества государственного и частного секторов в рамках государственно-частных партнерств в форме спонсорства, общественного партнерства, а также программ по городскому развитию.

В рамках прошедших с начала 1990-х гг. 20 лет развития государственно-частного партнерства в Италии специалисты выделяют четыре основных этапа развития его правового регулирования⁹⁸⁵:

1) с 1994 по 2001 год: после незначительных шагов законодателей в данном направлении и не вполне удавшихся попыток урегулировать сотрудничество в виде государственно-частных партнерств, первым серьезным сводом норм, который с абсолютной уверенностью можно считать регламентирующим осуществление частных финансовых инициатив, стал принятый в 1998 году Закон (так  называемый «Закон Мерлони»), которым были внесены изменения в Закон об общественных работах № 109 от 1994 года. Далее, Закон № 415 от 1998 года стал результатом второго пересмотра «Закона Мерлони» и был назван Законом «Мерлони-тер», в нем содержались нормы, касающиеся регулирования концессионных соглашений, действующих по распространенной схеме «строительство-эксплуатация-передача», а также он предусматривал ряд возможных мер по минимизации рисков проектов и направленных на повышение прибыльности проектов на безоборотной основе. Данный Закон также установил новую процедуру предоставления частных финансовых инициатив;

2) с декабря 2001 по 2005 год, начиная с принятия Закона № 443/01 и Резолюции Центра международного частного предпринимательства от 21.12.2001, далее к этому этапу отнесем вступление в августе 2002 года в силу Законодательного декрета № 190/02. В период до 2005 года был принят так называемый «Закон о целях», обеспечивший содействие реализации частных финансовых инициатив и государственно-частных партнерств в целях развития стратегических объектов инфраструктуры, который упорядочил и упростил процесс получения разрешений, а также предоставил более гибкие возможности составления договоров и по своей сути способствовал увеличению объемов финансирования инфраструктурных проектов;

3) с 2005 до 2008 года: в этот период был принят Закон № 62 от 2005 года и в апреле 2006 года были приняты изменения в Кодекс государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг с целью имплементации в национальное законодательство Италии Директив Европейского Союза № 2004/17 и № 2004/98, а также объединения в один нормативно-правовой акт норм, имеющих отношение к Закону Мерлони и Закону о целях;

4) с 2008 года по настоящее время: принятие Законодательного декрета № 152 от 2008 года, полностью изменившего правовой режим осуществления сотрудничества в рамках государственно-частных партнерств. Новая система законодательства на настоящий момент характеризуется большей ответственностью государственного партнера, вместе с тем большая ответственность, в рамках так называемого адаптационного механизма, также ложится и на частного партнера или застройщика в отношении требований по предоставлению гарантий и предварительных проектов и соответствующей документации с целью обеспечения рентабельности и надежности выполнения проектов.

Основными особенностями итальянского Кодекса государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг являются следующие⁹⁸⁶:

1. Возможность создания и использование проектной компании (компании специального назначения) в целях минимизации рисков при реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также повышения финансовой привлекательности проектов. Впервые такой механизм был введен в 1998 году. На настоящий момент использование компаний специального назначения регулируется статьей 156 указанного Кодекса. Так, после получения концессии концессионер имеет право на учреждение компании специального назначения в виде компании, имеющей статус юридического лица. Такая компания может далее действовать как концессионер, осуществляя тот же набор функций с теми же результатами.

Названный Кодекс также установил режим получения грантов или выплат компанией или концессионером, правила ответственности акционеров компании специального назначения, а также регламентировал взаимодействие компаний специального назначения с банками.

2. Введение норм о так называемых событиях-следствиях, которые могут ухудшать финансовое положение концессионера (в   статье 143.8 Кодекса), в том числе ключевых положений, касающихся финансового баланса проекта, согласно которым сведения о балансе должны быть указаны в декларативной части концессионного соглашения и представляют собой существенный его элемент.

В случае изменения указанных условий, влияющих на экономический и финансовый план концессионера, план должен быть скорректирован с целью повторного установления ключевых положений и условий. Законодательство признает следующие события, которые могут влиять на условия, касающиеся баланса:

– изменения, вносимые в одностороннем порядке со стороны органа власти, предоставляющего концессию;

– новые нормативные положения, изменяющие правовое регулирование каких-либо финансовых вопросов, например, введение нового тарифного механизма, либо правила эксплуатации.

3. Одной из особенностей Кодекса являются нормы, предоставляющие возможность прекратить концессионный договор по инициативе органа государственной власти, предоставляющего концессию.

Так, в соответствии со статьей 158 Кодекса, в случае прекращения концессионного договора вследствие невыполнения обязательств со стороны органа государственной власти, предоставляющего концессию, либо с целью соблюдения публичных интересов, концессионер имеет право на получение следующих сумм:

– в том случае, если строительство объекта или объектов инфраструктуры было завершено и инфраструктура была проверена в эксплуатации, суммы, эквивалентной стоимости выполненных работ, а также иных связанных с указанными работами расходов за исключением расходов по финансовым операциям и за вычетом амортизации;

– суммы, эквивалентной всем фактически понесенным концессионером расходам, в том случае, если работы не были завершены;

– суммы в размере заранее оцененных убытков, подлежащих выплате концессионером третьим лицам в результате прекращения контракта;

– суммы в размере всех иных расходов, понесенных или которые будут понесены в результате прекращения контракта;

– возмещения убытков от потери прибыли, эквивалентной 10 % от стоимости продолжающихся работ, либо вознаграждения за продолжающееся предоставление услуг, в зависимости от того, достигли ли производимые работы завершения.

4. Кодекс признает такой правовой институт, как права кредиторов на вмешательство. В соответствии со статьей 159 Кодекса, кредиторы могут извлекать выгоду, основываясь на установленном законом праве на активное участие в делах компании-заемщика в случае определенных обстоятельств с целью сохранения проекта и защиты своих интересов.

В случае прекращения концессионного договора по вине концессионера, кредиторы могут избежать прекращения реализации проекта путем назначения новой компании для замены концессионера в течение 90 дней после получения письменного уведомления о прекращении концессионного соглашения от органа государственной власти, предоставляющего концессию.

Орган государственной власти, предоставляющий концессию, обязан признать подобную замену в случае, если:

– технические и финансовые характеристики новой компании эквивалентны характеристикам концессионера на момент получения концессии;

– новая компания обязуется исправить последствия действий концессионера, повлекших за собой такую замену в течение 90 дней с момента ее назначения⁹⁸⁷.

Следует также отметить, что с начала 2000-х годов сотрудничество между государством и частным сектором получило существенный стимул, в значительной степени благодаря установлению принципа «горизонтальной субсидиарности» четвертым абзацем статьи 118 Конституции Италии (с изменениями в рамках конституционной реформы 2001 года⁹⁸⁸), установившим, что «государства, регионы, метропольные города, провинции и муниципалитеты будут способствовать реализации автономных инициатив граждан, по отдельности и совместно, для осуществления деятельности, представляющей публичный интерес, на основе принципа субсидиарности»⁹⁸⁹.

Таким образом конституционно была установлена обязанность органов публичной власти содействовать различным формам взаимодействия между государственным и частным секторами с целью достижения эффективных результатов и адекватности цены публичных услуг.

Как пишет Джузеппе Ф. Феррари, учитывая договорной аспект форм партнерства в той же степени, в какой и институциональный, итальянское законодательство столкнулось с необходимостью регулировать данные типы контрактов. По мнению этого автора, «не существует единой европейской модели государственно-частного партнерства и, соответственно, единой европейской модели законодательства о государственно-частном партнерстве. Нет оснований даже утверждать, что определенные более или менее проверенные в какой-либо стране формы сотрудничества между государством и частным сектором также адекватно регулируются на общеевропейском уровне. Это не удивляет, поскольку национальные системы значительно различаются с точки зрения регулирования отношений между государственными органами и частными лицами»⁹⁹⁰.

Важно отметить, что по состоянию на 2001 год уровень расходов Италии на развитие инфраструктуры был существенно меньшим по сравнению с расходами иных государств-участников Европейского Союза, поэтому привлечение инвестиций частного сектора в строительство и содержание объектов инфраструктуры явилось весьма удобным вариантом для экономики Италии в целом.⁹⁹¹

Документ об экономическом и финансовом планировании на период с 2002 по 2003 гг. установил, что привлечение частного сектора в финансирование, строительство и эксплуатацию объектов инфраструктуры и предоставление коммунальных услуг является одним из приоритетных направлений экономической деятельности Италии.⁹⁹²

Статья 143 Законодательного декрета № 163 от 2006 года определяет договор о концессии общественных работ как договор, в соответствии с которым государство доверяет частному лицу, арендатору проектирование, строительство, а также финансирование и функциональное и экономическое управление осуществлением общественных работ или коммунальными хозяйствами. Характерной особенностью такого рода контрактов, отличающих их от контрактов на реализацию общественных работ, являлось то, что вознаграждение, предназначавшееся концессионеру, представляло собой только лишь исключительно право управлять объектом и функционально компенсировать понесенные расходы, в соответствии с пунктом 11 статьи 3 указанного Законодательного Декрета, так как содержащееся в законодательстве определение концессии общественных работ устанавливает, что такого рода контракты имеют те же самые характеристики, что и контракты об общественных работах, с тем исключением, что вознаграждение (или компенсация) за произведенные работы состоит в предоставлении права управлять работами либо в этом праве с дополнением денежной выплаты. Иными словами, грант, переданный государственным партнером частному предприятию, является экономическим риском для общего осуществления деятельности, предусмотренной соответствующим контрактом.⁹⁹³

Существенный вклад в правовое регулирование государственно-частного партнерства в Италии внес Законодательный декрет от 11.09.2008 № 152 «О внесении корректирующих и дополнительных положений в Законодательный декрет от 12.04.2006 № 163 о внесении изменений в статьи 15-ter Кодекса государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг в соответствии с пунктом 3 статьи 25 Закона от 18.04.2005 № 62»⁹⁹⁴.

Указанный Законодательный декрет установил принципиально новую процедуру осуществления сотрудничества в рамках государственно-частных партнерств, которая характеризуется большей ответственностью органов государственного управления, а также закрепил в Кодексе государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг определение понятия «контракты государственно-частного партнерства», под которым, согласно этому Кодексу, понимаются «контракты на один или более видов работ, включая проектирование, строительство, эксплуатацию и обслуживание в рамках публичных или коммунальных работ, или предоставление услуг, включая в каждом конкретном случае полное или частичное финансирование производства таких работ и оказания таких услуг, в различных формах, с распределением рисков согласно существующим требованиям и руководящим принципам ЕС» (подпункт 2 пункта «а» части 1 статьи 2). Указанная статья также содержит перечень контрактов, которые могут реализовываться в рамках государственно-частного партнерства. А именно, таковые контракты относятся к предоставлению общественных работ или общественного обслуживания, финансовому лизингу, выполнению общественных работ в рамках финансирования проекта, совместным предприятиям и др.

Правовую основу государственно-частного партнерства в Италии в настоящее время также составляют:

– Закон № 144 от 17.05.1999⁹⁹⁵, учредивший Технический отдел по финансированию проектов в рамках Межминистерской комиссии по экономическому планированию (отдел был реорганизован в 2008 году);

– Законодательный декрет № 267 от 18.08.2000⁹⁹⁶, установивший общий порядок деятельности предприятий со смешанным капиталом, представленным государственным и частным секторами⁹⁹⁷;

– Законодательный декрет от 29.12.2011 № 229 «О реализации подпунктов «e», «f» и «g» пункта 9 статьи 30 Закона от 31.12.2009 № 196, касающихся процедур мониторинга хода выполнения общественных работ, проверки использования средств…»⁹⁹⁸;

– Закон от 31.12.2009 № 196 «О бухгалтерском учете и государственных финансах»⁹⁹⁹;

– Декрет-Закон от 06.07.2011 № 98 «О неотложных мерах по финансовой стабилизации»¹⁰⁰⁰, установивший ряд законодательных мер по созданию условий для финансового стимулирования и поддержки активизации экономической конкурентоспособности;

– Закон от 04.04.2012 № 35 «Преобразование в Закон с поправками Декрета-Закона от 09.02.2012 № 5 о неотложных мерах по упрощению и развитию»¹⁰⁰¹;

– Закон от 24.03.2012 № 27 «Преобразование в Закон с поправками Декрета-Закона от 24.01.2012 № 1 о безотлагательных положениях о конкуренции, развитии инфраструктуры и повышении конкурентоспособности»¹⁰⁰², а также ряд других нормативных правовых актов;

– Декрет-Закон от 24.01.2012 № 1 «О неотложных мерах о конкуренции, развитии инфраструктуры и повышении конкурентоспособности»¹⁰⁰³.

Кроме того, сотрудничество в виде государственно-частных партнерств также регулируется положениями Гражданского кодекса Италии¹⁰⁰⁴ и иных нормативно-правовых актов ряда других отраслей права, таких, как транспортное право, водное право и др.

Координацию деятельности в сфере государственно-частного партнерства в Италии осуществляет Технический отдел по финансированию проектов (Unità tecnica finanza di progetto, UTFP) Департамента планирования и координации экономической политики Италии (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica)¹⁰⁰⁵, в соответствии со статьей 7 Закона № 144 от 17.05.1999¹⁰⁰⁶ и Декретом председателя Совета министров Италии от 22.07.2008 «О реорганизации Технического отдела по финансированию проектов»¹⁰⁰⁷. Основным направлением деятельности указанного отдела является содействие использованию методов финансирования объектов инфраструктуры посредством привлечения частного капитала.

Под эгидой Министерства экономики и бизнеса реализуется проект «Национальный обозреватель государственно-частных партнерств» (Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico Privato), в рамках которого ведется база данных, содержащая информацию, связанную с реализацией проектов государственно-частного партнерства на всех этапах¹⁰⁰⁸.

Законодательство Италии предусматривает две обобщенные формы государственно-частного партнерства: контрактные государственно-частные партнерства; институциональные государственно-частные партнерства. Предметом контрактов государственно-частного партнерства является финансирование, строительство, управление и поддержание инфраструктуры и предоставления услуг. В Италии по большей части институт государственно-частного партнерства реализуется через осуществление общественных работ и предоставление услуг. Основными видами контрактных государственно-частных партнерств являются: концессионные договоры о выполнении работ, концессионные договоры о предоставлении услуг, договоры о представлении финансирования и финансовый лизинг. Кроме того, также могут осуществляться иные виды контрактных государственно-частных партнерств, целью которых является реализация каких-либо конкретных мероприятий, например, развитие работ по городскому планированию, развитие туристических поселений, а также концессия государственных активов, осуществляемая в целях повышения их экономической ценности. Институциональные государственно-частные партнерства в Италии в основном представлены акционерными обществами с преобладанием государственного капитала, акционерными обществами с преобладанием частного капитала, смешанными акционерными обществами, созданными в соответствии с положениями Гражданского кодекса Италии¹⁰⁰⁹.

Как указывают Элизабета Иосса и Федерико Антеллини Руссо, в итальянском законодательстве в данной области применяются два основных типа государственно-частных партнерств: концессионная модель взаимодействия между частным и государственным партнерами (иногда еще называемая в соответствующей юридической литературе как «горячие работы») и модель частной финансовой инициативы (называемой «холодной деятельностью»). Обе модели такого сотрудничества предусматривают проектирование, финансирование, строительство, а также в определенных случаях управление и обеспечение объекта инфраструктуры частным партнером. Разница между этими двумя видами заключается в источниках получения доходов: при использовании концессионной модели государственно-частного партнерства все проекты имеют неотъемлемое свойство получения дохода главным образом за счет поступлений денежных средств, вносимых потребителями и пользователями объектов, таких, как автомагистрали, мосты, различного рода спортивные сооружения и кладбища. Деятельность, осуществляемая путем предоставления частных финансовых инвестиций, являющаяся наиболее инновационным видом государственно-частного партнерства, предполагает реализацию таких проектов, в рамках которых частный партнер предоставляет услуги непосредственно государственной администрации и получает вознаграждение и доходы исключительно или преимущественно в виде выплат государственной администрацией на коммерческой основе. Из вышеприведенной классификации также можно вывести одну из определяющих характеристик государственно-частного партнерства, а именно объединение различных этапов проекта в одном договоре: этапы проектирования, строительства, финансирования, эксплуатации и технического обслуживания объекта¹⁰¹⁰.

Договор концессии общественных работ, согласно пункту 11 статьи 3 Кодекса государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг, является контрактом на возмездной основе, заключенным в письменной форме, с целью исполнения или планирования исполнения либо первоначального планирования (проектирования) осуществления общественных работ или предоставления коммунальных услуг, а также работ, непосредственно и напрямую связанных не только с функциональным и экономическим управлением ими, но выполнением самих работ, предусмотренных подрядом общественных работ, за исключением случаев, когда такие работы составляют лишь право управления или такое право дополнительно с оплатой¹⁰¹¹.

Существует несколько разновидностей порядков предоставления концессии на общественные работы. В первом случае концессия предоставляется по инициативе органа государственной власти либо по совместному решению договаривающихся сторон. Во втором случае концессия предоставляется по инициативе частного партнера или спонсора либо в результате выдачи гарантий осуществления работ посредством финансирования проекта. За десять лет с 2001 года в рамках государственно-частных партнерств в Италии было реализовано более 13 600 проектов государственно-частного партнерства в целях осуществления общественных работ и обновления инфраструктуры на сумму более 66 млрд. евро. По данным Национального обозревателя по государственно-частным партнерствам, рынок государственно-частных партнерств в период с 2002 по 2011 год увеличился и прочно закрепился в экономике страны. В период с января 2002 по декабрь 2010 года было проведено 10 617 тендеров в рамках государственно-частных партнерств, и их общая рыночная стоимость составила 52,8 млрд. евро. Так, в период с 2002 по 2010 год, договоры о концессии общественных работ и предоставления услуг составили 58 % от общего числа договоров, заключенных в рамках подобного сотрудничества¹⁰¹².

Проекты, реализуемые в Италии с помощью механизмов государственно-частного партнерства, могут быть также классифицированы (по основанию вида источника финансирования затрат частного партнера) по трем основным типам¹⁰¹³:

1) проекты с внутренней самостоятельной способностью генерировать доходы за счет получения платежей от пользователей. Перспективные коммерческие доходы таких проектов направлены на то, чтобы частный сектор смог полностью компенсировать произведенные им инвестиционные вложения в течение срока концессии. В этом типе проектов участие государственного сектора ограничивается определением условий, необходимых для проекта, принятием на себя ответственности за начальные этапы планирования, утверждения, объявления конкурсов на участие в концессиях и обеспечение процедурной помощи посредством выдачи разрешений;

2) проекты, где частный партнер непосредственно предоставляет услуги в области государственного управления в сферах общественных работ (тюрьмы, больницы, школы), управляет этими услугами, получая взамен вознаграждение исключительно (или преимущественно) за счет выплат, предоставляемых правительством на коммерческой основе;

3) проекты, которые требуют финансирования со стороны органов публичной власти, поскольку доходы от поступления платежей от пользователей недостаточны для получения адекватной финансовой отдачи, но реализация этих проектов создает значительные положительные внешние эффекты в виде социальных благ, обеспечиваемых инфраструктурой, что и оправдывает предоставление государственного или муниципального финансирования.

На итальянском рынке механизмы государственно-частного партнерства особенно широко задействуются в строительной индустрии, в создании транспортной (железнодорожной и автомобильной) инфраструктуры¹⁰¹⁴.

Исследователи отмечают, что применение государственно-частного партнерства в различных отраслях промышленности и сфере жизнеобеспечения стало эффективным инструментом решения проблемы загрязнения окружающей среды. Так, ежегодно в стране накапливается около 80 млн. тонн отходов, которые раньше в основном вывозились на свалки, однако с внесением изменений в законодательство об охране окружающей среды, в частности, в Закон № 22 от 1997 года, и введением строгого предписания по возможности перерабатывать отходы для получения энергии появились новые возможности для проектного финансирования сделок, в частности, путем заключения концессионных соглашений по схеме «строительство-эксплуатация-передача» или создания совместных государственно-частных предприятий. Также государственно-частное партнерство помогло решить проблемы в области водоснабжения путем развития предоставления коммунальных услуг в данной сфере¹⁰¹⁵.

Ключевыми характеристиками государственно-частных партнерств в Италии являются участие частного сектора на всех этапах развития инфраструктуры и предоставления соответствующих услуг; оптимизация общих затрат в государственном секторе; совместное согласованное распределение рисков между частным партнером и государством путем выявления наиболее подходящего партнера для несения тех или иных рисков; прозрачность и поощрение конкуренции при проведении тендеров. Форма сотрудничества между частным и государственным сектором в данном случае обеспечивает получение значительных выгод при осуществлении соответствующей деятельности в целях развития инфраструктуры¹⁰¹⁶.

В числе таких выгод обоснованно указать:

– эффективность применения государственно-частных партнерств, детерминированная распределением рисков и привлечением финансирования со стороны частного сектора;

– увеличение потенциала объектов инфраструктуры;

– возможность обеспечить повышение эффективности на этапе проектирования и планирования соответствующей деятельности;

– повышение общего уровня качества инфраструктуры и предоставляемых услуг;

– внедрение специальных механизмов, поощряющих эффективную конкуренцию на расходы по строительству и управлению инфраструктурой.

Но не одними только положительными чертами обладают государственно-частные партнерства.

На настоящий момент критика в отношении государственно-частных партнерств в Италии касается следующих аспектов и проблем¹⁰¹⁷:

1) чрезмерное доверие к экономическому потенциалу и результатам подобного рода сотрудничества;

2) отсутствие предварительного убедительного и исчерпывающего (или хотя бы существенно верифицируемого) подтверждения эффективности проектов государственно-частных партнерств с точки зрения оптимизации затрат государства;

3) недостаточность возможностей адекватных оценки и контроля государственным партнером выполнения частным партнером соответствующих договорных обязательств.

Кроме того, следует учитывать фактор коррупции, детерминирующий снижение и даже исчезновение положительных социально-экономических эффектов реализации проектов государственно-частного партнерства.