Федерализм и политическая культура

1.4. Федерализм и политическая культура

В современной политической науке было высказано предполо­жение о том, что одним из оснований стабильности федеративной

системы является наличие в обществе соответствующей полити­ческой культуры — культуры федерализма. “Аналитики, — пишет Д. Элазар, — пришли к выводу, что достигают успеха те федера­тивные государства, в которых политическая культура либо явля­ется федералистской по ориентации, либо открыта к тому, чтобы впитать в себя федеративные принципы” (132).

Чтобы федеративное государство было прочным и устойчивым, необходима реальная поддержка федеративного устройства

Однако, несмотря на важное значение изучения политико-куль­турных основ федерализма для понимания источников стабильно­сти или нестабильности федеративных систем, проблема эта оста­ется пока не исследованной.

Что же представляет собой так называемая федералистская поли­тическая культура, а точнее, политическая культура, адекватная условиям федеративного существования? Прежде всего она отвер­гает силу и принуждение в отношениях федеральный центр —

субъекты федерации, а также во взаимоотношениях самих субъек­тов федерации. “Для того чтобы быть истинной, — говорится в работе, посвященной сравнительному анализу федерализма, — фе­дерация не может быть результатом силы или принуждения, на­вязанного сверху и поддерживаемого угрозой вооруженной силы. ...Величие федерации заключается в ее неограниченной способно­сти приспосабливать и примирять конкурирующее, а иногда и конфликтующее множество различий, имеющих политическое значение в пределах государства. Терпимость, уважение, компро­мисс, соглашение и взаимное признание являются ее девизами, а “союз” в сочетании с одновременной “автономией” — ее отличи­тельным признаком” (136).

Федеративная политическая культура ориентирует на то, что­бы не скрывать существующие в федерации противоречия, счи­тать их наличие естественным явлением и искать пути и механиз­мы их смягчения или преодоления. Эта культура основывается на традициях самоограничения и сотрудничества.

Федералистская политическая культура отличается широким использованием метода консультаций за счет вовлечения в про­цесс обсуждения различных групп и институтов, стремлением найти решение в духе компромиссов и терпимости. Она ориенти­рована на нахождение баланса интересов, а не на подавление од­них интересов в пользу других.

Существенный элемент культуры федерализма — принцип субсидиарности. Он означает, что к компетенции федеральной власти должны относиться только те вопросы, которые не могут решить сами субъекты федерации и в решении которых они совместно заинтересованы.

Федералистская политическая культура ничуть не игнорирует также важное значение этнополитического аспекта федеративного устройства. Как отмечается в зарубежной политологической литера­туре, эта культура, с одной стороны, должна поддерживать мир­ное сожительство народов, объединенных в федерации, с другой — накладывает на каждого гражданина более трудную задачу сбалан­сирования двух видов лояльности: лояльность к своей этнической группе и лояльность к федеративному государству в целом (137).

Конечно, в рамках культуры федералистского типа при нали­чии общих принципиальных черт имеются различия, связанные с историческими традициями конкретного общества. В зарубежных

работах по федерализму отмечаются, в частности, особенности свойственного швейцарской политической культуре стремления достичь консенсуса во взаимоотношениях федерального центра и кантонов. Как отмечает один из исследователей федеративного устройства Швейцарии Вольф Линдер, “заключенная в швейцарс­кой политической культуре вера в то, что лучше воздерживаться как от принудительной власти, так и от прямой конфронтации между кантональными и федеральными властями, по-видимому, является нерушимой, по крайней мере, среди политической эли­ты” (138). По характеристике другого автора, в Швейцарии “отношения между федеральным правительством и кантонами тра­диционно являются отношениями сотрудничества, отношениями дружескими и прагматичными”. Одна из причин этого состоит в том, что швейцарская политическая культура “основана на консенсусном, а не конфронтационном стиле” (139).

Для политической культуры швейцарской федерации харак­терно признание того, что общество с этническими, религиозны­ми, лингвистическими и другими подобными различиями, кото­рые территориально пересекаются, просто не может себе позво­лить роскошь иметь среди этих социальных групп победителей и проигравших. Необходим “компромисс не только как неизбежная часть повседневной политической тактики, но компромисс как общепризнанная политическая ценность, глубоко укоренившаяся в долговременную стратегию демократической интеграции разли­чий” (140).

Оценка компромисса между различными социальными группа­ми, между кантонами и федеральным центром как большой поли­тической ценности определяет и соответствующее поведение субъек­тов федеративных отношений. Как свидетельствует Т. Флейнер, “федеральные власти обычно используют свои полномочия осто­рожно, так как не хотят задеть без надобности самосознание и самоуважение кантонов... Федеральное правительство всегда стре­мится к консенсусу перед тем, как предложить новые законы или новую политику. Оно старается принимать политические решения в соответствии с, а не против интересов кантонов. Вежливость ―это норма, которая управляет отношениями между кантональны­ми и федеральным правительствами” (141).

Консенсусный характер швейцарской политической культуры становится очевидным из описания процесса подготовки и принятия
решений на общефедеральном уровне в этой стране: “...Фе­деральное законотворчество сопровождается своего рода предва­рительным “выслушиванием” кантонов. Если их реакция на пред­ложенный законопроект является негативной, федеральные влас­ти отказываются от проекта или изменяют его, пока не будет
найдено удовлетворяющее кантоны решение. И если даже федеральный суд имеет широкие конституционные полномочия призвать к дисциплине кантоны и муниципалитеты, он делает это
чрезвычайно неохотно в своих решениях, если тем самым была
бы ограничена автономия кантонов и муниципалитетов. Федераль­ные власти часто не осуществляют все полномочия, которые у
них есть, и когда имеют дело с кантонами и коммунами, используют свою компетенцию с осторожностью. Вместо одностороннего решения федеральные власти ведут переговоры и проявляют
уважение к кантонам или коммунам как к равным партнерам.
Этот вид процедуры развился в практику, основанную на преимуществах “фактической интеграции” или необходимости сотрудничать. Процесс приспособления или взаимного согласования
между федеральными, кантональными и коммунальными властями стал элементом политической культуры, в основном неформальным и лишь иногда предписанным как правовая процедура” (142).

В американской политической культуре, также соответствую­щей федеративной природе государства, заметен акцент на роль судебных органов. Именно суд является в США главным вершите­лем споров и защиты прав, идет ли речь о межличностных отно­шениях или об урегулировании важных вопросов государственной политики (143), включая отношения между федеральным цент­ром и штатами.

Одна из особенностей федерализма состоит в том, что с ним
тесно связан вопрос о характере лояльности и предпочтениях граж­дан. Специалистами было замечено, что в федеративном государстве лояльность граждан разделяется: одни воспринимают ближе и проявляют большую лояльность по отношению к той составной
части федерации, на территории которой они проживают; другие, напротив, связывают свои интересы прежде всего с федеральными органами власти и соответственно по отношению к ним выражают свои предпочтения и большую лояльность. Собственно разделение лояльности — это элемент федералистской политической

культуры, и он по-разному проявляется в культуре обществ, имеющих федеративное устройство.

Известно, например, что специфической чертой американс­кой политической культуры является и то, что она всегда была ориентирована на поддержку федерального центра (центроориентированной), особенно до начала 80-х годов, в то время как, например, канадская политическая культура была и остается бо­лее ориентированной на провинции, обеспечение их интересов и прав (144). Более того, характерная для американцев мобильность разрушает их лояльность или предпочтения по отношению к ка­кому-то штату. Их место занимает лояльность по отношению к государству в целом (145).

В Российской Федерации картина в этом отношении представ­ляется достаточно сложной, особенно во входящих в ее состав республиках. На волне роста этнического самосознания титульных наций и одновременно неумелой политики федерального центра) значительной части населения этих республик и, конечно, в пер­вую очередь, среди представителей коренных наций сложилось определенное отчуждение в отношении федеративного государ­ства в целом и, напротив, усилилась лояльность к своей респуб­лике. В то же время так называемое русскоязычное население со­храняет лояльность и связывает свои предпочтения прежде всего с федеральным центром и проявляет меньшую лояльность по от­ношению к республике, в которой оно проживает.

Существенное влияние политическая культура оказывает и на
федерализм в ФРГ. Как отмечается в литературе, “федерализм,
как он развивался в Западной Германии в период между 1949 и
1990 годами, отражает два специфических и постоянных компо­нента немецкой политической культуры: идеологию умения (an
ideology of proficiency) и особое отвращение к конфликту” (146).
Согласно названной идеологии “объективность” и “политика”
воспринимаются как несоединимые противоположности. При этом
часто предполагается, что политические решения могут приниматься сами собой, совершенно независимо от ценностных суждений, мнений, отношений власти и отношения большинства. То,
что этого можно достичь исключительно редко, обычно упускается из виду. Базовой идеей немецкой политической культуры
считается и принцип субсидиарности (147), который имеет осо­бенно большое значение для построения и функционирования
федерации на демократических принципах.

В отличие от политической культуры, доминирующей в демократических федеративных системах, доминирующая российс­кая политическая культура, являясь по преимуществу авторитар­но-патриархальной, служит одним из главных препятствий на пути построения в России федерации, базирующейся на демократичес­ких принципах. В западной политологической литературе говорит­ся о бытующей на территории бывшего Советского Союза, Вос­точной и Центральной Европы культуре подозрения (148). Одна­ко дело не только в подозрительности, проблема представляется более значительной.

Какие же черты доминирующей в российском обществе политической культуры не только не способствуют, а прямо противодействуют формированию действительно демократических федеративных отношений?

В первую очередь это свойственная России на протяжении многовековой практики тенденция к жесткой бюрократической централизации процесса принятия политико-управленческих реше­ний и управления страной в целом. Не следует сбрасывать со сче­тов и корыстные интересы большого по численности, а главное -влиятельного, бюрократического слоя, засевшего в российских властных структурах, его неодолимую страсть повелевать всем и вся из столицы, как это было десятки и сотни лет назад. Для этого слоя всякая децентрализация власти и управления представ­ляет угрозу его жизненным интересам.

Во-вторых, у России нет достаточного опыта демократическо­го развития, а соответственно, укоренившихся демократических традиций, включая установление федеративных отношений на равноправной основе. Свойственные доминирующей российской политической культуре интолерантность к инакомыслию и альтернативным идеям, предпочтение монизма, единообразия, уни­фикации перед плюрализмом и диверсификацией мешают нала­живанию демократических федеративных отношений. Печально, но факт, что и поныне некоторые представители научного сооб­щества предлагают “подумать о системе мер по обеспечению “оп­тимальной унификации” административно-территориального ус­тройства Российской Федерации” (149).

В-третьих, доминирующая в России политическая культура отличалась предпочтением конфронтационных и силовых методов решения сложных вопросов общественного развития; отсутствием

культуры диалога, компромиссов и консенсуса. Ведь исторически Россия становилась империей за счет завоевания чужих террито­рий и покорения других народов.

В-четвертых, для российской политической культуры харак­терна такая черта, как правовой нигилизм. В России могут быть неплохие законы и заключаться привлекательные договоры о раз­граничении предметов ведения и полномочий между федеральны­ми органами власти и органами власти субъектов федерации Про­блема России — исполнение законов и взятых на себя договорных обязательств.

В-пятых, нельзя не сказать и о такой черте политической куль­туры, сильно препятствующей формированию подлинно федера­тивных отношений, как неуважение правящей элиты к другим народам. Его проявления многообразны и многочисленны. Это и отрицание за другими народами права на самоопределение, и про­паганда идеи губернизации России, превращения ее из федера­тивного государства в унитарное, и оскорбительные клички, ад­ресуемые целым народам, и конечно, кровавая бойня, устроен­ная российской властью на чеченской земле, и многое другое. Своей неумелой и безрассудной политикой российская власть не сближала, а отталкивала народы. В нынешней Российской Федера­ции интересы этнических общностей по существу не представле­ны на федеральном уровне, если не смешивать представительство республик и других регионов с представительством наций

Именно давление менталитета, пропитанного указанными прин­ципами, серьезно мешает налаживанию демократических федера­тивных отношений. Видимо, до настоящего федерализма общество должно дорасти и в политико-культурном смысле, что предпола­гает в первую очередь внутреннее восприятие основными соци­альными группами и политической элитой ценностей демократи­ческого общества и демократической федерации. Причем процесс этот двусторонний: культуре демократического федерализма дол­жны учиться и воспринять ее общенациональная политическая элита и элиты региональные.