М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт

1.5. Смысл федерализма

Одним из закономерных вопросов при изучении и оценке фе­дерализма является вопрос о его смысле, предназначении и цен­ности. Иными словами, важно уяснить, в чем преимуществам

недостатки федерализма, что он может и чего не может, что сле­дует и чего не следует ожидать от него. Логично поставить сначала вопрос: в чем позитивное значение федерализма и инструментом для достижения каких целей он обычно служит?

Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объективно детерминирован целой сово­купностью жизненных обстоятельств, которые получают отраже­ние в политике государственного строительства. Эти обстоятель­ства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации прин­ципов федерализма.

В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не совпадающих между собой точек зрения на причи­ны, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая феде­ративное устройство как результат своего рода сделки между фе­деральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер вы­делил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить та­кую сделку. Первое — желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на вне­шнюю военную или дипломатическую угрозу, либо подготовить­ся к военной или дипломатической агрессии и расширению гра­ниц государства. Это, по мнению автора, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможности покорить другие на­роды и территории отсутствуют. Тогда предлагаются определен­ные уступки руководителям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного государства, что и составляет сущность сделки. По предположе­нию тех, кто предлагает такую сделку, федерализм является един­ственным осуществимым средством достижения желаемого расширения границ без использования силы.

Другое обстоятельство заключается в том, что те политики,

Разумеется, нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Однако сводить к ним всю совокупность факторов, вызывающих необходимость выбора федеративного государственного устройства, по меньшей мере, не корректно. Ви­деть же всегда в самом факте образования федерации только ре­зультат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств.

Гораздо более широкую и более точную картину факторов (при­чин и целей), стимулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благопри­ятные возможности обеспечения внутренней безопасности и ста­бильности на всей территории страны в интересах всех граж­дан, экономические выгоды от более широких рынков и скоор­динированного планирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федерации и национального единства (151). В этом перечне указаны, пожалуй, главные причины, побудив­шие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих фе­деративных государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники этих политических процессов.

Бесспорным является стимулирующее значение экономичес­ких соображений, подталкивающих народы, регионы и государ­ства к интеграции национальных хозяйств. Нельзя, как уже гово­рилось, отрицать роль военно-политических причин объединения народов и государств в единой федерации. Тем не менее есть осно­вание утверждать, что указанные факторы далеко не исчерпыва­ют весь смысл федерализма.

Коренные истоки федерализации лежат в разнообразии, разнородности и разделенности общества, в котором государство принимает форму федерации. Последняя выступает как средство отражения и объединения в одном государстве многообразных региональных групп и интересов — экономических, социальных, этнических и др. Выбор федеральной системы, отмечает Ж. Боуз, происходит обычно (но не всегда) потому, что общество имеет культурные, политические или социальные разделения, которые не могут быть согласованы в рамках унитарных структур. Напри­мер, Соединенные Штаты выбрали федеральную структуру, чтобы

отразить решающие интересы тринадцати существовавших в то время независимых политических образований. С другой стороны, в Канаде имелись не только “независимые политические систе­мы”, но и культурное и лингвистическое своеобразие ее много­численного франкоговорящего меньшинства (152).

С образованием федерации указанное выше многообразие не исчезает, а сохраняется, и сама федерация призвана сочетать един­ство и различия. Как пишет Д. Элазар, “одна из характерных черт федерализма заключается в его стремлении и цели одновременно порождать и поддерживать единство и разнообразие. ...Обсуждая федерализм, ошибочно представлять единство и разнообразие как противоположности. Единство следует сопоставлять с разобщен­ностью, а разнообразие с однородностью, подчеркивая полити­ческие измерения и смысл каждого из этих явлений”(153).

Одновременный учет и согласование существующего в обще­стве и государстве единства и многообразия составляет исключи­тельно важную предпосылку взвешенного разграничения предме­тов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, что, в прин­ципе, позволяет проводить единую политику в главном с разно­образием в ее частностях и деталях.

При таком подходе на федеральный центр возлагается огром­ная ответственность за проведение единой, сильной, но отвечаю­щей общим интересам политики в принципиальных вопросах об­щественной жизни. Субъекты же федераций получают свободу дей­ствовать, не ожидая указаний сверху, при осуществлении как общегосударственной политики с учетом местных особенностей и с использованием собственных подходов, так и самостоятельной региональной политики по вопросам, относящимся к их компе­тенции.

При достаточно широких полномочиях субъекты федерации имеют также возможность смягчать последствия ошибок феде­рального центра. Децентрализация в виде расширения полномо­чий субъектов федерации иногда рассматривается “как эффек­тивный ответ на склероз сверхперегруженных центральных пра­вительств” (154).

Опыт Российской Федерации подтверждает, что в раде случа­ев власть в субъектах федерации в пределах своих полномочий серьезно корректирует политику федерального центра. Так, “мяг­кое вхождение” в рынок в Республике Татарстан при всеобщей

“шоковой терапии” в России позволило смягчить ценовой удар по населению, особенно по наиболее обездоленной его части. При наличии огромной территории, громадных экономических, социальных, этнических, культурных различий между составными частями федерации России, как, может быть, никакому другому государству, в проведении реформ, в реализации тех или иных программ следует избегать шаблонов и шаблонизации, непроду­манной централизации в деталях. Вряд ли допустимо единообра­зие, например, в осуществлении жилищно-коммунальной рефор­мы, учитывая и сложившиеся традиции расселения, и разный уровень жизни в регионах, и неодинаковые финансово-экономи­ческие возможности субъектов федерации, и другие подобные обстоятельства.

Общепризнанной в политической науке является идея о том, что федеративное устройство государства служит своего рода ши­том, защищающим региональные интересы и, что особенно важ­но, интересы национальных меньшинств. Нельзя не согласиться с тем, что “чем сложнее по этническому составу населения страна, тем более необходим ей федерализм, ибо при этом сочетаются права на самоопределение и единство, целостность государственности” (155).

В мире насчитывается более 3000 этнических и племенных групп, сознающих свою идентичность. Они проживают на территории почти 150 многоэтнических государств, что составляет более 90 процентов политически суверенных государств, существующих в настоящее время (156). Мировой опыт свидетельствует, что инте­ресы, например, этнической общности защищаются наиболее на­дежно, если она имеет собственную национальную государствен­ность. Те этнические общности, на долю которых выпало счастье, создали независимые национальные государства; другие, кото­рым в жизни повезло меньше, не теряют право на собственную национальную государственность, но вынуждены существовать в рамках более широкого целого, которым, по общему правилу является федеративное государство. В этом случае национальная государственность народа интегрируется в федеративную систему с правом автономного существования.

В полиэтническом обществе с федеративной формой государствен­ного устройства надолго федерации выпадает чрезвычайно сложная и ответственная задача защиты национальной государственности

населяющих ее народов, культурного своеобразия и специфи­ческих интересов этнических общностей. Если верно, что федера­лизм “защищает меньшинства и способствует расцвету культурно­го, лингвистического, религиозного и идеологического многообразия”(157), то его преимущества перед унитаризмом неоспоримы.

Сам факт этнической разнородности общества говорит в пользу построения государства, по крайней мере, на федеративных нача­лах. Даже если бы не было никаких других резонов в защиту федеративного устройства России, один факт компактного про­живания в пределах ее границ этнонациональных меньшинств, имеющих такое же право на собственную национальную государ­ственность, как русская или любая другая нация, стал бы доста­точным основанием для федерализации.

Обсуждаемая в некоторых российских кругах идея губернизации России свидетельствует об их недальновидности. Трудно точ­но спрогнозировать все конкретные последствия реализации этой идеи, если бы такой имперский шаг был вдруг действительно предпринят российской правящей верхушкой, но совершенно оче­видно, что страна впала бы в еще один крупный социальный кризис, за выход из которого ей пришлось бы платить долго и дорого. Так ли уж мало у России проблем, что нужно навлечь на себя новую беду в виде посеянных семян национального раздора и ненависти. И неужели не пошли впрок бесславная война и пора­жение в Чечне?!

Федеративное устройство государства способствует защите этнических интересов двояким путем. С одной стороны, на уровне субъекта федерации могут и должны решаться многие или боль­шинство проблем, с которыми сталкиваются этнические общнос­ти. Поскольку такие проблемы имеют разный характер, то и ва­рианты решения их в субъектах федерации оказываются неодина­ковыми. Так, по опыту Швейцарии, “по всем проблемам, ответ­ственность за решение которых лежит на кантонах, возможны были различные ответы на одни и те же вопросы, ответы, кото­рые соответствовали предпочтениям различных этнических и ре­лигиозных групп. Таким образом, федерализм допускал и допус­кает существование культурных различий и защищает меньшинства”(158).

С другой стороны, в демократическом федеративном государ­стве защита интересов этнических общностей осуществляется и на

общефедеральном уровне. К формам, в которые может вылиться эта защита, относятся разработка и последовательная реализация общегосударственной программы развития наций и межнациональ­ных отношений; представительство этнических групп в федераль­ных органах государственной власти и управления; создание спе­циального органа исполнительной власти, занимающегося вопро­сами национальностей; дополнительное финансирование из феде­рального бюджета в целях поддержки и развития национальных культур, языков и традиций этнических меньшинств и др.

Например, в условиях Российской Федерации сохранению куль­турной и языковой самобытности этнических меньшинств в ог­ромной степени способствует придание в республиках языку ти­тульной нации одинакового с русским языком статуса государственного. Понятно, что не всем это нравится, особенно тем, кто

Вряд ли можно согласиться с тем, что в России нужен только один государственный язык, языки других наций — это лишь знаковые системы; нация (разумеется, нерусская) “вполне может обходиться без собственной знаковой системы”, а переход к ры­ночной экономике якобы требует унификации имеющихся в России многочисленных языков и т. п. (159). Не вступая в бесполезную в данном случае полемику, отметим лишь, что такого рода “сужде­ния” немало способствовали тому, что Россия до сих пор так и не может превратиться в содружество народов. Учитывая очевидное и общепризнанное: без языка нет нации, язык - основа духовной культуры народа, средство его самоидентификации, призыв отказаться от национальных языков нельзя рассматривать иначе, как призыв к самоликвидации нерусских наций.

В данном случае не помешало бы взять за пример для подража­ния опыт демократических государств. В Швейцарии “на феде­ральном уровне три языка — немецкий, французский и итальян­ский — пользуются равной защитой и равными правами как офи­циальные языки страны. Хотя только не более 10% населения Швейцарии говорит на итальянском языке, он имеет такие же
права, что и французский язык (на нем говорит 18% населения) или немецкий. Эта равная защита означает что:

- все федеральные законы переводятся и публикуются на трех языках;

- все три языка считаются равными при толковании содержа­ния закона;

- граждане могут писать или обсуждать вопросы с федераль­ными властями на своем родном языке”(160).

Полиэтнический характер общества, наличие существенных социально-экономических различий между регионами составляет потенциальный источник конфликтных ситуаций. В зарубежной политической науке, по-видимому, утвердилось мнение, что федерализм не устраняет почву для самих конфликтов, но является эффективным инструментом их смягчения и регулирования. “Ус­пех федеральных систем, — пишет, например, А. Ганьон, — нуж­но измерять не с точки зрения устранения социальных конфлик­тов, а с точки зрения их способности регулировать и управлять конфликтами. Полностью заблуждением является ожидание того, что федерализм разрешит социальные конфликты. Скорее, он мо­жет лишь смягчить напряженность и быть чувствительным к мно­гообразию. Конфликты нужно рассматривать как неотъемлемый компонент всех федеральных обществ. Парадоксально, но способ­ность федеральной системы отразить многообразие составляет при­сущую ей слабость, так как она допускает возникновение и по­литизацию конфликтов. ...Для любого серьезного аналитика ста­новится скоро очевидным, что федерализм можно использовать для выражения конфликтов, определения перспектив их разре­шения и предоставления стимулов с целью достижения компро­миссов, ибо в противном случае было бы поставлено под угрозу выживание многих государств”(161). “Как в настоящем, так и в прошлом, федерации доказали, что они могут оказаться успеш­ными в разрешении конфликта и в структурировании различий”(162).

Следовательно, само строительство федеративного государства в России на основе сочетания двух принципов — национально-государственного и административно-территориального — следует рассматривать как удачную политическую находку, объективно позволяющую нашему отечеству преодолеть, наконец, многове­ковые этнические распри. Эта особенность в федеративном устройстве

российского государства иногда подвергается критике на том основании, что указанные принципы “нигде в мире соеди­нить не удалось” (163).

Такое заявление вызывает, по меньшей мере, два возражения. Одно из них касается формальной стороны вопроса. В Бельгии, которая стала федеративным государством, как раз соединены, пусть и в своеобразной форме, два принципа устройства — наци­онально-территориальный и территориальный, и поэтому утвер­ждение, что соединить такие принципы нигде в мире не удава­лось, представляется не совсем корректным.

Второе возражение имеет более широкое, можно сказать, методологическое свойство: почему Россия всегда и во всем должна опираться на уже имеющийся, кем-то апробированный опыт и не может выступить в роли первопроходца и первооткрывателя?! Так ли уж необходимо постоянно выискивать: а не отклоняется ли Россия от какого-то опыта?! Ведь тот же автор, говоря о Федера­тивном договоре и договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, снова заявляет: “Такого рода договоров также нет больше нигде” (164) и, оче­видно, считает это убедительным доводом. Но не может Российс­кая Федерация с ее огромной спецификой быть во всем похожей на зарубежные федерации. У России с ее историческими традици­ями, сложным этническим составом населения при признании общедемократического права народов на самоопределение должна быть своя модель федеративного устройства, в чем-то одинаковая, а в чем-то и отличная от иных моделей федерализма.

Важный аспект федерализма, характеризующий его положи­тельный смысл, — органическая связь действительного федера­тивного устройства государства с демократическим политическим режимом. Причем связь эта двояка.

С одной стороны, подлинный федерализм невозможен вне де­мократии. Тоталитарный или авторитарный режимы по определе­нию означают монополию на политическую власть, а потому не признают права на существование относительно независимых, ав­тономных субъектов политического процесса. Федерализм же имеет смысл только в том случае, если он служит отражением экономи­ческого, социального и политического плюрализма. Не случайно в политологической литературе выдвигается идея о необходимости

проводить фундаментальное различие “между демократичес­кой системой, которая является федеративной, и недемократичес­кой системой с федеративными принципами” и утверждается, что “в строгом смысле только демократия может быть федератив­ной системой” (165). Опыт государственного строительства тоже свидетельствует о том, что действительный федерализм исторически упрочился именно в странах с устойчивыми традициями либе­ральной демократии (США, Швейцария, Канада, Австралия, ФРГ).

С другой стороны, федерализм служит дополнительным и проч­ным подспорьем для режима политического плюрализма. Демок­ратическое содержание федерализма выражается прежде всего в том, что в федеративном государстве наряду с делением государ­ственной власти по горизонтали (между тремя ветвями), прису­щим всякому демократическому государству, действует специфи­ческое разделение власти по вертикали (между федеральным цен­тром и субъектами федерации). Предлагая собственную систему сдержек и противовесов, федерализм предстает еще одной гаран­тией против монополизации власти.

Распределение власти по разным этажам политико-управлен­ческой системы может существенно ограничить “тираническое большинство”, которое ничуть ни лучше тирании одного лица или меньшинства. Существует несколько факторов, ограничива­ющих федеральный центр во всех демократических федерациях: наличие строго определенных предметов ведения и полномочий федеральных органов власти, выход за пределы которых недопус­тим и для федерального центра; разделение власти по вертикали и горизонтали, в том числе наличие второй палаты парламента, ко­торая призвана сочетать общенациональные интересы с регио­нальными; конституционное закрепление правового статуса субъек­тов федерации с их предметами ведения и полномочиями; труд­ность перераспределения полномочий, закрепленных в Конститу­циях, в частности, и потому, что на внесение в нее поправок нужно согласие субъектов федерации; наличие независимой су­дебной системы, которая выступает арбитром в спорах по поводу предметов ведения и полномочий между участниками федератив­ных отношений.

Объясняя причины поддержки немцами своей федеральной системы, один из зарубежных исследователей, в частности, отме­тил, что корни этой поддержки заключаются, очевидно, в осознании,

что “федерализм, рассредоточивая власть территориально, делает злоупотребление ею менее вероятным, и служит в качестве барьера против эксцессов демократии. Другими словами, федера­лизм рассматривается как дополнение или коррелят либеральной системы правления, в которой сдержки и противовесы помогают защищать свободу индивида” (166).

В Соединенных Штатах Америки, по свидетельству другого ав­тора, “автономию политики штатов в пределах более широкой федеральной системы некоторые ценят потому, что она предус­матривает более благоприятные — и более доступные — возмож­ности для политического участия. Другие ценят ее относительно большую отзывчивость на различные местные потребности, цен­ности и культуру. Третьи ценят ее результат как противовес кон­центрации центральной власти, которая потенциально может уг­рожать индивидуальной свободе” (167).

Взаимосвязь федерализма с расширением рамок политическо­го участия отмечается и применительно к австралийскому обще­ству: “Федерализм дал Австралии преимущества двух уровней уп­равления, при которых увеличились возможности политического участия и некоторые штаты могут предпочесть вести свои дела иначе, чем другие. Это расширило сферу всех видов политической активности” (168).

Рассредоточение власти в федеративном государстве на трех уровнях — общефедеральном, региональном и местном — объек­тивно расширяет возможности для участия граждан в политичес­кой жизни. Во-первых, увеличивается количество выборных дол­жностей, на занятие которых они могут претендовать. Как отме­чалось в зарубежной литературе, “политическая децентрализация власти предоставляет гражданам дополнительные возможности для участия в системе управления. В федеральной системе имеется боль­ше назначаемых и выборных должностей, и большинство из них приближено к местожительству граждан” (169). Во-вторых, при федеральной форме государственного устройства увеличивается число выборов, референдумов и соответствующих политических кампаний, в которых участвует население. В-третьих, увеличива­ется перечень инстанций, в которые могут обращаться граждане за защитой своих прав. В-четвертых, формируемая условиями фе­дерализма демократическая политическая культура становится фак­тором, стимулирующим политическое участие.
Демократическая направленность федерализма выражается и в роли субъектов федерации как защитников прав человека. В феде­ративном государстве основные права и свободы зафиксированы в федеральной конституции. В силу этого их соблюдение и реали­зация является обязательным на всей территории федерации. Ни один субъект федерации не правомочен отменять или ограничи­вать эти права и свободы, а также их гарантии. Но, как показыва­ет федеративная практика, их составные части — штаты, провин­ции, земли, кантоны, республики и т.д. — могут в пределах своих полномочий предоставлять и гарантировать дополнительные пра­ва, которых нет в перечне конституционных прав на общефеде­ральном уровне, и предоставлять дополнительные гарантии тем правам, которые закреплены в федеральной конституции.

Так, в Соединенных Штатах Америки “конституция каждого штата включает билль о правах, скроенный по образцу Конститу­ции США, хотя конституции некоторых штатов идут значитель­но дальше в защите индивидуальных прав” (170). “Штаты, — говорится по этому поводу в другом издании, — конечно, обяза­ны жить по стандартам, установленным Федеральной Конститу­цией. Однако штаты могут решить использовать свои конститу­ции, чтобы включить права, не признаваемые федеральным кон­ституционным законом, постольку, поскольку при этом они не нарушают какой-нибудь другой федеральный конституционный принцип” (171).

Опыт США свидетельствует, что ряд штатов пошел на допол­нение основных прав и свобод человека, закрепленных в Феде­ральной Конституции, правами, в ней не перечисленными. Так, федеральные суды отказались объявить право на здоровую окру­жающую среду федеральным конституционным правом. В отличие от этого конституции многих штатов содержат положения, от­крыто и ясно защищающие окружающую среду как среду обита­ния человека. Федеральный документ не упоминает образование, а конституции штатов содержат подробные статьи, закладываю­щие основу для государственного образования. Некоторые штаты признают образование в качестве фундаментальной конституци­онной ценности (172).

Некоторый опыт более активной защиты прав человека на уров­не субъектов федерации имеется и в Российской Федерации. Так, согласно федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных

прав граждан Российской Федерации”, “законами и ины­ми нормативными правовыми актами законодательных (предста­вительных) органов государственной власти субъектов Российс­кой Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан” (173).

Другой пример. Федеральная Конституция закрепляет в ст. 37 право на труд и право на вознаграждение за труд не ниже уста­новленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Минимальная зарплата, определенная на федеральном уровне, — обязательная для всех регионов норма. Субъекты федерации не вправе отменить ее или понизить, но они могут повысить ее и установить на своей территории обязательный для всех работода­телей (кроме федеральных бюджетных организаций) повышен­ный, по сравнению с российской нормой, минимум заработной платы. Так поступила, например, Республика Татарстан, устано­вив на своей территории минимальную зарплату в размере, при­мерно в четыре раза превышающем общероссийской уровень ми­нимальной оплаты труда. Таким образом, принципиальная воз­можность юридического закрепления дополнительных прав и пре­доставления субъектами федерации дополнительных к общерос­сийским гарантий уже провозглашенных прав существует, и это не противоречит закону. Разумеется, субъекты федерации не мо­гут предоставлять своему населению такие права, которые идут вразрез с российской конституцией и другими федеральными за­конами, например, право на освобождение от исполнения воинс­кой обязанности.

Федерализм демократичен и с этнополитической точки зрения. В полиэтническом обществе возникает очевидное противоречие при реализации равно признанных международным правом начал. С одной стороны, это право каждого народа на самоопределение. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах (ст.1) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст.1) признают право народов на самоопреде­ление и в силу этого право (!) свободно устанавливать свой поли­тический статус. С другой стороны, в международном праве и прак­тике действует принцип территориальной целостности государств. В отличие от унитаризма федеративное устройство государства со­держит потенциальную возможность преодоления этого противо­речия. Оно позволяет народам осуществлять свое право на самоопределение

и более или менее свободно установить свой полити­ческий статус в рамках единого союзного государства, создать собственную национальную государственность.

Следует учитывать, что в современном мире существуют менее 200 государств и в то же время несколько тысяч этнических групп, что свидетельствует о несовпадении политических и этнокультур­ных границ. По-видимому, главное средство удовлетворения чая­ний этнических групп иметь относительную самостоятельность — предоставление им автономии в той или иной форме, и чем мно­гочисленнее группа и компактнее ее расположение на определен­ной территории, тем больше оснований для ее автономии в рам­ках федеративного государства и повышения ее политико-право­вого статуса.

Югославский политолог В.Становчич считает, что полиэтничность может оказаться “питательной почвой для идеологий и дви­жений, которые при определенных условиях могут стать препят­ствием на пути демократии, угрозой миру и могут вылиться в этнические конфликты” (174). Думается все-таки, что не сама полиэтничность общества как таковая, а пренебрежение этничес­кими интересами в таком сложном по составу обществе вызывает отмеченные автором серьезные негативные последствия. Учет эт­нического фактора в целом и в государственном строительстве, в частности, расширяет возможности для консенсуса и создает по­чву для межнационального согласия и сотрудничества.

Федерализм по сравнению с унитаризмом облегчает объедине­ние в едином государстве и обеспечивает нормальное сожитель­ство народов с разными культурами, о чем свидетельствует меж­дународный опыт. Первоначально государства с сильными уни­тарными чертами — Индия в конце 1948 г., Бельгия в 1969 г., Испания в 1975 г. — постепенно приходили к конституционному решению, что лучшим способом совместного проживания наро­дов в условиях демократии являются деволюция власти, т.е. ее децентрализация и передача на более низкие этажи политико-управленческой системы, и превращение находившихся под угро­зой раскола государств в федерации. “Индийская Конституция 1950 г., Испанская Конституция 1975 г. и Бельгийская Конститу­ция 1993 г. — все являются федеративными”(175).

Сказанное о взаимосвязи федерализма и демократии отнюдь не означает, что уже сам по себе выбор федеративной формы

государственного устройства автоматически влечет установление демократических начал в политической жизни общества. Отнюдь. В политической науке федерализм неоднократно подвергался кри­тике именно за некоторые недемократические элементы, одни из которых являются для него имманентными, другие приобретен­ными.

Среди первых можно отметить неодинаковые по своему весу голоса избирателей при выборах второй палаты парламента, кото­рая в федеративных государствах состоит из представителей субъек­тов федераций. Поскольку последние представлены одинаковым числом депутатов, а по численности населения и, соответственно, избирателей могут сильно отличаться друг от друга, то голоса избирателей менее населенных субъектов федерации имеют боль­ший вес и силу, чем голоса избирателей многочисленных по на­селению регионов. Неравное представительство считается нарушением принципа равенства граждан, не совместимым с демократическим идеалом. Если измерять представительство населения субъек­тов федерации в соответствии с демократическим принципом “один человек, один голос”, то “все верхние палаты в какой-то степени нарушают демократический принцип равенства” (176). Опасность такого нарушения усматривается в том, что члены федерации с немногочисленным населением могут объединяться и блокиро­вать демократическое большинство(177). Именно таким опасени­ем были вызваны изменения в представительстве земель в верх­ней парламента ФРГ — Бундесрате. Согласно Договору об объединении между ГДР и ФРГ от 31 августа 1990 г. четыре самые крупные земли — Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия получили по 6 мест. Другие земли в зависимости от численности населения имеют по 5, 4 или 3 места (178).

Однако степень неравенства в представительстве населения в верхней палате парламента неодинакова в различных федерациях. Меньше всего это неравенство наблюдается в Бельгии. В Австрии оно чуть менее пропорционально, чем в Бельгии. Каждая земля представлена в Австрийской федеральной палате, но число представителей почти соответствует численности населения. В других федерациях степень неравенства значительно выше. По подсчетам А. Степана, самый малочисленный штат в США Вайоминг насчитывал в 1990 г. 453 588 жителей, в то время как самый населенный

штат Калифорния — 29 760 021. Поскольку от каждого штата в Сенат США избирается по два представителя, то получается, что один голос в Вайоминге равняется 66 голосам в Калифорнии, т.е. 66:1. В Бразилии это соотношение — 144:1, в России, по утвер­ждению автора, - 370:1(179).

В полиэтническом обществе принципиально важной проблемой является институциональное представительство интересов эт­нических групп, что также составляет один из аспектов демократической организации общества. В России такие интересы практически не представлены. Члены Совета Федерации выражают интересы регионов в целом, но отнюдь не интересы конкретных этни­ческих групп, хотя не учитывать их вообще не могут. Отсутствие механизма институционального представительства этнонациональных интересов особенно негативно обычно сказывается на диас­поре народов, исторически проживающих на своей территории.
Чем выше уровень диаспоризации, тем менее представленными
оказываются этнонациональные интересы. Поэтому закономерной
видится постановка вопроса о создании особого совещательного
органа в виде третьей палаты Федерального Собрания или Совета
при Президенте РФ, в котором были бы представлены интересы
этнонациональных групп.

В полиэтническом обществе в ином плане предстает и такое демократическое правило, как принятие решения большинством голосов. Если общество является полиэтническим с явным преоб­ладанием одной этнонациональной группы или биэтническим, как в Канаде (независимо от соотношения численности обеих эт­нических групп), применение принципа большинства при реше­нии вопросов, затрагивающих интересы таких групп, ведет к воз­никновению ситуации, в которой всегда были бы одни и те же победители и проигравшие. Как отмечает Т.Флейнер, “система простого большинства всегда была бы великим соблазном для самой мощной этнической группы злоупотреблять своим боль­шинством и контролировать все государственные институты для того, чтобы дать привилегии этническому большинству и диск­риминировать и эксплуатировать этническое меньшинство. Каж­дый политический вопрос определялся бы этническими интере­сами и превращался бы только в этнический вопрос. В мажоритар­ной системе, зависящей от этнических партий, этническое боль­шинство стало бы постоянным победителем, а меньшинство было

бы обречено на то, чтобы быть в постоянном проигрыше. Поэтому
этнические группы никогда не согласились бы признать систему,
которая может легитимно дискриминировать их до уровня граждан второго сорта” (180).

Дефект федерализма с точки зрения реализации демократи­ческих принципов иногда усматривается и в том, что субъекты федераций “не во всех случаях действительно “согласны” либо вступить, либо оставаться в союзе” (181). Это означает, что никто не спрашивает согласия субъектов федерации находиться в соста­ве единого федеративного государства. В данном случае как бы заранее предполагается, что члены федерации вошли в союз навеч­но. Отсутствие формального юридического права на выход из федерации вряд ли можно отнести к ее демократическим достоин­ствам, если союз является добровольным, а не принудительным. Что касается не имманентных (приобретаемых) недемократи­ческих элементов, то их наличие или отсутствие зависит от самой федерации, ее народа и лидеров и тех конкретно-исторических условий и среды, в которых она возникает и функционирует. Это, в конечном счете, определяет, насколько реализуются достаточно сильные объективные предпосылки для развития федерации по демократическому пути. Причем степень демократичности федера­тивного государства зависит как от федеративного центра, так и субъектов федерации.

В судебной практике США известен случай, когда наниматель установил правило, согласно которому все работники должны были говорить на работе только по-английски. Один из работников на­рушил это правило, ответив по-испански на вопрос своего това­рища по работе, американца мексиканского происхождения, о наличии товара, о котором спрашивал клиент, и был за это уво­лен. Федеральный апелляционный суд постановил, что нанима­тель имеет право установить, чтобы на работе использовался только английский язык, несмотря на утверждение уволенного работни­ка, что испанский язык является не только его родным языком, но и языком, на котором говорят семь из восьми его товарищей по работе и 75% клиентов. Наниматель разрешал работникам ис­пользовать испанский язык только при разговоре с испаноговорящими клиентами, но не при разговоре с испаноговорящими товарищами по работе. Несмотря на федеральный закон, запреща­ющий дискриминацию на работе по признаку национального происхождения,

суд пришел к выводу, что у работника нет права разговаривать на каком-то особом языке в период нахождения на работе и что в данном случае нет доказательств преобладания на рабочем месте атмосферы расового или этнического угнетения (182). Решение, которое трудно назвать демократическим, принял фе­деральный орган, опираясь на действующее федеральное законо­дательство.

Когда федеральные органы государственной власти ведут себя вопреки демократическим принципам и нормам, определенный противовес им могут составить субъекты федерации. Очевидно, в этом заключается смысл трактовки федерализма как “формы децентрализации политической организации, предназначенной для того, чтобы помешать захвату монополизированной власти жаж­дущими ее людьми” (183).

Поскольку субъекты федерации относительно свободны в орга­низации внутренней политической жизни или во всяком случае могут оказывать на нее автономное влияние, они могут в опреде­ленной степени сдерживать или смягчать авторитарные тенден­ции, исходящие из федерального центра. Даже молчаливая оппо­зиция к федеральному центру со стороны субъектов федерации, не говоря уже об их открытом дистанцировании от федеральной власти в случае ее антидемократических акций, приобретает зна­чительный политический вес. Как известно, вопиющие наруше­ния российских конституций их гарантом — Президентом Рос­сийской Федерации — в октябре 1993 г. во время расстрела из танковых орудий здания парламента и роспуска Верховного Сове­та РФ и в декабре 1994 г. с началом развязывания кровопролития в Чечне не были поддержаны многими субъектами федерации. И этот факт оказывал, по крайней мере, моральное давление на федеральную власть.

Вместе с тем вполне возможна, и практике это известно, со­вершенно противоположная ситуация, когда федеральный центр задает тон в демократизации политической жизни, занимает бо­лее демократические позиции, чем тот или иной субъект федера­ции. Немало примеров такого рода можно привести, в частности из опыта Российской Федерации. Так, сравнение Конституций Российской Федерации и Республики Татарстан показывает, что согласно первой, “основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения” (ст. 17). Перечисление
же в Конституции Российской Федерации “основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление дру­гих общепризнанных прав и свобод человека и гражданина” (ст. 55), т. е. в Конституции отдельно не названных. В Конституции же Татарстана содержится устаревшая и довольно примитивная фор­мулировка, в соответствии с которой граждане республики обла­дают “всей полнотой личных, политических, социально-эконо­мических и культурных прав и свобод”, но лишь предусмотрен­ных Конституцией (ст. 24). Но как быть с неотчуждаемостью и прирожденным характером основных прав и свобод человека, если даже одно из них не будет упомянуто в конституционном законо­дательстве?!

Кроме того, в республике имеют место случаи неравенства граждан. Так, установленный здесь повышенный по сравнению с общероссийским минимальный размер оплаты труда был распро­странен только на тех, кто занят в государственных организациях и учреждениях, финансируемых из республиканского бюджета, но не коснулся тех, кто работает в организациях и учреждениях, находящихся на федеральном бюджете. Объективно получилось так, что это граждане второго сорта, на которых не распространя­ется местное льготное законодательство.

Еще один пример. Согласно действующему федеральному законодательству, выборы в Российской Федерации проводятся на альтернативной основе, что предполагает регистрацию в окруж­ной избирательной комиссии не менее двух кандидатов. В частно­сти, федеральным законом “Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (ст.32) установлено, что “в случае, если ко дню го­лосования в избирательном округе не останется ни одного канди­дата либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равно ему, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избиратель­ной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий”. Иная ситуация в Татар­стане. Здесь согласно ст. 77 Конституции республики, “в избира­тельные бюллетени может быть включено любое число кандида­тов”. Эта, на первый взгляд, хитроватая формулировка открывает лазейку: допускает выдвижение и одного кандидата на выборную

должность, чем, кстати, ловко воспользовалась местная полити­ческая элита. Нынешний Президент Республики Татарстан, воп­реки общепринятым представлениям о демократии, оба раза (в 1991 и 1996 г.) избирался на пост Президента РТ на безальтерна­тивной основе, т. е. без всяких конкурентов и честного соперниче­ства. На выборах 1995 г. в Государственный Совет (парламент рес­публики) 21 глава местных администраций тоже были избраны на безальтернативной основе.

И в Конституции Российской Федерации, и в Конституции Республики Татарстан четко зафиксирован общедемократический принцип разделения властей. Если на уровне федеральной власти этот принцип в рамках действующей конституции как-то еще соблюдается, то в Татарстане он грубо нарушается. В республике действует очень своеобразная избирательная система. По Консти­туции Татарстана выборы в Государственный Совет проводятся по двум видам округов: территориальным и административно-территориальным. Границы административно-территориальных округов совпадают с границами соответствующего района или города. Например, Казань разделена на 7 районов, соответственно при выборах в парламент в столице республике образуются 8 ад­министративно-территориальных округов — границы семи из них совпадают с границами районов, а границы восьмого — с грани­цами города в целом. В Татарстане 43 района, соответственно были образованы 43 административно-территориальных округа. Кроме того, были выделены в самостоятельные административно-терри­ториальные округа 10 городов республики, кроме Казани. Таким образом, в период выборов 1995 г. был образован 61 администра­тивно-территориальный округ.

Естественно, по числу избирателей эти округа не могли быть равными. Так, депутат от Казанского городского административ­но-территориального округа представляет всех избирателей Каза­ни, а депутат от любого районного (в Казани) административно-территориального округа — избирателей только одного из райо­нов Казани. Или, Казанский городской округ включал на после­дних выборах в парламент Татарстана 788,9 тыс. избирателей, а, например, Заинский городской избирательный округ (г. Заинек) — только 26,8 тыс. избирателей. Иначе говоря, 1 голос избирателя из Заинска равен более чем 29 голосам казанцев. Уже одно это свидетельствует о не демократичности республиканской избирательной

системы, поскольку допускает, что депутаты парламента представляют резко неравное число избирателей.

Одновременно все избирательное население делилось на одномандатные территориальные округа. Их число зависело от количе­ства депутатов, которых предстояло избрать по этим округам. По­скольку общее число депутатов было определено в 130 человек и поскольку 61 мандат был выделен на административно-террито­риальные округа, оставалось еще 69 мандатов. В соответствии с этим на выборах 1995 г. и было образовано 69 территориальных округов.

При такой системе каждый избиратель имел два голоса: один он отдавал за кандидата в народные депутаты Республики Татар­стан по территориальному округу, другой — за кандидата в на­родные депутаты Республики Татарстан по административно-тер­риториальному округу.

Столь усложненная система понадобилась властям для обеспе­чения избрания в парламент глав городских и районных админис­траций. Дело в том, что по территориальным округам могли бал­лотироваться только те, кто был согласен в случае избрания пе­рейти на работу в парламент на постоянной основе, оставив та­ким образом прежнее место работы. Кандидат по территориально­му округу обязан был дать при регистрации в окружной избира­тельной комиссии соответствующее письменное обязательство. Что касается административно-территориальных округов, то по ним могли баллотироваться и те кандидаты, кто предполагал и в слу­чае избрания совмещать депутатскую деятельность с основной ра­ботой. Именно по административно-территориальным округам из­бирались главы городских и районных администраций.

На момент формирования в марте—апреле 1995 г. нынешнего республиканского парламента (Государственного Совета) в его состав были избраны 51 глава городской и районной администра­ции, причем в 21 случае — на безальтернативной основе. Заметим попутно, что 78 депутатов из 130 избранных являются руководи­телями госаппарата и его структурных подразделений, других орга­низаций и учреждений. Для сравнения укажем, что в число депу­татов действующего парламента были избраны 2 рабочих, 3 пред­ставителя науки и образования, 3 — народного образования (184). Так что с полным основанием избранный в 1995 г. Госсовет Татарстана можно назвать чиновничьим парламентом.

Но и этим власть не удовольствовалась. Ведь и по территори­альным округам в парламент прошло много руководителей, кото­рые, несмотря на данное письменное обязательство оставить пре­жнее место работы в случае избрания их депутатами и перейти на постоянную работу в парламент, не захотели расстаться с руково­дящим креслом. И вопрос был решен вызывающе просто: на пер­вом же заседании Госсовета депутаты приняли поправку к Кон­ституции, разрешающую и тем, кто был избран в парламент по территориальным округам, совмещать обязанности депутата с ос­новной работой. В результате из 69 депутатов, избранных по тер­риториальным округам и обязанных приступить к работе в парла­менте на постоянной основе, сделали это только 39 человек. Как тут не вспомнить одного из разработчиков американской консти­туции и создателей американской федерации Дж. Мэдисона, ска­завшего “Непредсказуемая и легко меняющая свои взгляды за­конодательная власть столь же вредна сама по себе, сколь являет­ся отвратительной в глазах народа” (185).

Попранием принципа разделения властей является не только совмещение статуса депутата республиканского парламента с ра­ботой в исполнительных органах государственной власти, но и совмещение в одном лице должностей главы городской или рай­онной администрации и председателя местного представительного органа власти - городского или районного Совета народных депу­татов. Приходится только сожалеть, что в реальной политической жизни Республики Татарстан нет гарантов ее Конституции.

Главы городских и районных администраций в Республике Татарстан по-прежнему не избираются населением, а назначаются
Президентом РТ по своему усмотрению. Здесь кроется часть исто­ков верноподданичества и лицемерия, лести и соперничества на­значаемых лиц, беспрекословное подчинение всему, что исходит
из Казанского Кремля, в том числе не всегда продуманным решениям и указаниям.

Верховный суд Российской Федерации уже обращался к про­блеме назначаемости президентами республик в составе РФ долж­ностных лиц местной администрации и признал, например, про­тиворечащим Конституции РФ и федеральному законодательству положение Конституции Башкортостана о том, что главы городс­ких и районных администраций назначаются президентом, а не избираются населением (186). Но, видимо, этого недостаточно, и

каждая республика ждет в свой адрес отдельного указания со стороны судебного органа.

Принятая в ноябре 1992 г. Конституция Республики Татарстан ограничивала пребывание одного и того же лица на посту Прези­дента РТ двумя пятилетними сроками. Ныне действующий Пре­зидент был избран на второй срок в 1996 г. и по действовавшей конституционной норме должен был освободить должность в 2001 г. и больше не выдвигать свою кандидатуру. Но в феврале 1997 г. Госсовет с подачи спикера парламента и, конечно, с ведо­ма и при закулисной поддержке Президента принял поправку к Конституции, снявшую указанное ограничение. Теперь одно и то же лицо, по всей вероятности нынешний Президент, может из­бираться на должность Президента и три, и четыре, и сколько угодно раз. Более того, в республике запущена идея о желательно­сти оставить ныне действующего Президента в его должности по­жизненно, и это при том, что рейтинг его популярности среди населения республики падает. Тем не менее у татарстанского пар­ламента остается возможность отличиться еще раз, объявив в рес­публике пожизненное, а может быть, и наследственное президен­тство. По указке исполнительной власти данный парламент готов сделать что угодно.

В республике нет политической оппозиции в обычном смысле этого слова, являющейся атрибутом демократии. Существуют раз­розненные оппозиционные группки, называющие себя партиями и движениями, но голос их почти не слышен. Во властных струк­турах они никак не представлены, а их способность соорганизоваться и мобилизоваться, так сказать, “вне стен парламента” очень слаба, если есть вообще. Эти группки не оказывают никакого влияния на процесс принятия политических и административных решений, на общественное мнение. Ни один из лидеров или акти­вистов местных партий или отделений российских партий и движений не обладает сколько-нибудь заметным авторитетом и влия­нием в регионе.

В отличие от прежнего Верховного Совета в нынешнем Госсо­вете нет никакой организованной оппозиции. Республиканский парламент находится в полном услужении у исполнительной вла­сти и, как в старые недобрые времена, дружно голосует за любой законопроект или постановление, предложенные исполнительной властью. На выборах 1995 г. каким-то чудесным способом власти

удалось провести в депутаты практически по всем избирательным округам именно тех, на кого она делала ставку.

Нынешние депутаты хорошо понимают, что они являются чле­нами республиканского парламента постольку, поскольку этого хотела исполнительная власть. Опыт оппозиционных депутатов про­шлого созыва, ни один из которых не был избран в новый состав парламента, учит их: чтобы сохранить или улучшить свое положе­ние (в качестве депутата в будущем или получить хорошую долж­ность в аппарате исполнительной власти), нельзя ссориться с ис­полнительной властью. Практически также обстоит дело в мест­ных представительных органах, тем более, что в Татарстане они возглавляются главами администраций.

В целом по республике обеспечивается строгая централизация как в подборе и перестановке кадров, так и в принципиальных вопросах оперативного управления. Не только руководители госу­дарственных предприятий и учреждений, но и каждый директор акционированного предприятия знает, что его судьба зависит в конечном счете от высшей исполнительной власти республики. В процессе приватизации “власти оставляли себе такое количество акций новорожденного акционерного общества, которое дает им возможность полностью контролировать ситуацию” (187).

Однако дело не только в наличии у власти государственного пакета акций многих приватизированных предприятий, находив­шихся в полной республиканской или муниципальной собствен­ности, но и в имеющихся у нее неформальных рычагах давления.

В целом ощущается стремление Президента и исполнительной власти держать все процессы в республике под своим непосред­ственным контролем. И это является, пожалуй, определяющим в модели их поведения.

В полной кадровой и финансовой зависимости от исполнитель­ной власти, прежде всего от Президента, находится большинство республиканских средств массовой информации. Их сервильный характер настолько очевиден, что они абсолютно не способны в ближайшей перспективе участвовать в полноценном информаци­онном и пропагандистском обеспечении демократического поли­тического процесса.

Камнем преткновения на пути развития демократии, создания правового государства да и просто укрепления политической стабиль­ности в Российской Федерации становится региональный правовой

сепаратизм. Из проанализированных Министерством юстиции РФ за последние два года 44 000 нормативных актов, принятых в российских регионах, почти половина не соответствует федераль­ной Конституции или федеральному законодательству (188).

Показателем явного правового нигилизма в регионах служит тот факт, что Конституции 19 из 21 республик, входящих в со­став Российской Федерации, не соответствуют общефедеральной Конституции, в их числе Конституция Республики Татарстан. Кон­ституционные положения о том, что законы Республики Татар­стан имеют верховенство на территории Республики, что Татар­стан является субъектом международного права, что он ассоции­руется с Россией (а не входит в ее состав), что Татарстан самостоятельно определяет свой политический статус, и ряд других были юридически ничтожными с самого начала и не имели практичес­кого применения.

Упорное нежелание приводить Конституцию республики в со­ответствие с Федеральной Конституцией в Татарстане официаль­но, на самом высоком уровне оправдывается ссылкой на то, что нужно вносить изменения и в Конституцию Российской Федера­ции. Такие изменения действительно необходимы. Но это не довод для сохранения в республиканской Конституции неработающих и по существу противоправных статей. Говорят также, что Консти­туция Российской Федерации не была одобрена в период рефе­рендума на территории Татарстана и еще на территории трети субъектов Федерации. Но федеральная Конституция не может иметь точечного применения, а именно только в тех регионах, где за нее проголосовало большинство участников референдума. Раз Кон­ституция принята, она действует повсеместно, и значит законы всех субъектов федерации должны соответствовать ей. Наконец, утверждают, будто подписанный 15 февраля 1994 г. Договоре разграничении предметов ведения и взаимном делегировании пол­номочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан “является как бы регулирую­щим фактором при несоответствии двух конституций”(189). Пра­вовая неграмотность этого суждения даже не нуждается в ком­ментариях. Отметим только самый очевидный нонсенс: представ­ление о возможности подправить или ограничить действие конституций соглашением между исполнительными органами государственной власти.

Как легко заметить, отступления от общего федерального по­литико-правового курса на уровне субъектов федерации могут быть и отнюдь не в сторону большей демократизации, а прямо в противоположном направлении.

Впрочем, в России, когда это обоюдовыгодно, перед наруше­ниями элементарных демократических норм не останавливаются ни федеральный центр, ни субъекты федерации. По некоторым свидетельствам, они действуют здесь заодно. Вопиющий пример — выборы Президента Российской Федерации. По словам италь­янского журналиста, корреспондента газеты “Ла Стампа” в Мос­кве, он получил “из источника, заслуживающего самого высоко­го доверия, несколько документов, которые в другой стране вызва­ли бы грандиозный скандал. ...То были фотокопии подлинных протоколов пяти территориальных окружных комиссий Татарста­на вместе с официальной сводной таблицей республиканского ЦИКА (так в тексте автора. — М.Ф.), которая, по всей видимос­ти, должна была опубликовать те же цифры. Данные касались 269 избирательных участков, а общее число голосов равнялось 329474. Очевидность подмены была поразительной. ...Сравнение данных, поступивших в окружную комиссию, с теми, которые поступили в ЦИК Татарстана, выявило серьезные различия.... Возьмем кон­кретный пример — протокол по Авиастроительному округу, про­мышленному району Казани, столицы Татарстана. Здесь Ельцин победил с большим отрывом: 23428 действительных бюллетеней. Но в сводной таблице он получает ровно на 4 тысячи больше — 27428. Работа была проведена аккуратно: сколько добавили в од­ном листе, столько отняли в другом. У Зюганова отняли 1285 голосов, у Явлинского — 897, у Жириновского — 205. Даже гене­рала Лебедя, в последний момент ставшего “союзником” президен­та, облегчили на 1192 бюллетеня. А у миллиардера Брынцалова, собравшего всего 64 голоса, отрезали 13 избирателей. Если переве­сти подсчет данных по всем 269 участкам в процентное выраже­ние, то Ельцин получил на 20 процентов больше, Зюганов поте­рял 13 процентов..., Явлинский — 21, Лебедь — 27, Жириновс­кий — 36” (190). Таковы никем не опровергнутые факты, и вряд ли в этом деле “отличился” один Татарстан. Возможно, итальянс­кий журналист и прав, утверждая, что подобные фальсификации вызвали бы в другой стране грандиозный скандал. Но ведь это Россия, и здесь власть способна и не на такое. Вот уж действи­тельно, для кого молчание народа — золото.

В цивилизованном государстве федеральный центр обязан играть ведущую роль в создании основ демократического порядка. Он должен задавать для всей социально-экономической и политической жизни общества высокие демократические стандарты, уклонение от которых ни со стороны самого центра, ни со стороны субъектов федерации оказалось бы невозможным. “Фактически демократические федерации часто представляются как многоуровневые демократии, где конституция предусматривает не только автономию, но и предписывает для государств-членов одинаковые стандарты институциональной демократии” (191). Как показывает, например, опыт Швейцарии, федеральная власть осуществляет контроль за тем, чтобы кантональные политические институты были республиканскими и демократическими. Она сле­дит также за тем, чтобы кантоны представляли своим жителям
все права, предусмотренные в федеральной Конституции. Эти права
могут быть востребованы каждым гражданином через различные
правовые каналы вплоть до Федерального Суда (192).

Со своей стороны, субъекты федерации могли бы оказывать благотворное влияние на утверждение демократических принци­пов и норм в общегосударственном масштабе, в том числе осуще­ствляя в этом плане совместный контроль за федеральным цент­ром и в случае необходимости оказывая на него давление, а также пойти по пути расширения, детализации, дополнения демократи­ческих установок, принятых на общефедеральном уровне.

Конечно, роль федеративной формы государственного устрой­ства в обеспечении демократии не следует преувеличивать. Вклю­чая в себя разделение предметов ведения и полномочий между общефедеральным и региональными уровнями управления, их относительную самостоятельность и взаимный контроль, федера­ция создает предпосылки для утверждения в государстве и обще­стве демократических начал. Но их практическое воплощение за­висит от огромного множества других факторов и в первую оче­редь от самосознания и самоуважения самого общества, общей и политической культуры населения, большей или меньшей честности и порядочности общенациональной и региональных политических элит.

Принципиальной открытостью федерализма демократии не заканчиваются его достоинства. В политической науке очень часто подчеркивается и такая черта федеративного государства, как гибкость

При всей важности субъектов федераций как “лабораторий демократии” они могут каждый в отдельности предоставить поле для более широких социально-экономических экспериментов. В этом случае стоимость и риск будут значительно меньше, чем при осуществлении не апробированных программ сразу на общегосударственном уровне. “Широко признано, — утверждает А. Ганьон, — что федерализм делает возможным различные инновации в политике. Самое значительное содействие, которое федерализм мо­жет оказать развитию общества, проявляется на уровне иннова­ции”. И далее: “Короче, федерализм владеет необходимыми эле­ментами, чтобы стать лабораторией для подготовки новых про­грамм, проведения эксперимента до того, как они будут предло­жены другим партнерам по федерации” (194). В Швейцарии “не­сколько новых вещей были инициированы сначала на кантональ­ном уровне, и только после того, как кантональные “испытания” оказались успешными, они были введены также на федеральном уровне... Кантоны стали нечто вроде лабораторий для новых идей и политических инноваций” (195).

Отмечая целый ряд привлекательных черт федерализма как совокупности идей и совокупности институтов и отношений, сле­дует одновременно во имя объективности и истины подчеркнуть, что многие его преимущества уравновешиваются присущими ему недостатками. Как-то не принято говорить об имеющихся слабос­тях федерации как формы государственного устройства. Но они существуют, и учитывать их также необходимо. Федерализм вовсе не панацея от всех болезней, так как сам страдает от них. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что 27 из 44 федераций, обра­зованных в течение последних приблизительно двух столетий, по­терпели неудачу, либо распавшись, либо став полностью центра­лизованными, унитарными государствами. Нельзя не согласиться