Семинара Москва 2008 Содержани е

Под редакцией П.А. Цыганкова

семинара

Москва - 2008

С о д е р ж а н и е

Предисловие …………………………………………………………………
Раздел I. Вопросы теории внешней политики

М.И. Рыхтик. В чем актуальность проблематики внешней политики?

М.М. Лебедева. Внешняя политика: исчезновение или перезагрузка?

3. В.В. Штоль. Роль государства и его внешней политики в XXI веке. Коллизия двух ведущих принципов международного права.

Заключение. ………………………………………………………

Сведения об авторах …………………………………………

Внешняя политика: теория, методология, прикладной анализ.

(Вместо предисловия)
сегодня (видимо, по инерции, набранной за последние 15-20 лет) все еще продолжает пополняться поток литературы, в которой утверждается, что внешнеполитическая проблематика утратила свою актуальность, или же, по меньшей мере, должна подвергнуться полному пересмотру по причине нарастания новых вызовов и угроз, возникающих в условиях глобализирующегося мира и становления глобального гражданского общества. С этой точки зрения, новые вызовы связаны с деградацией окружающей среды, растущим дефицитом углеводородов, питьевой воды и т.п., и они требуют справедливого перераспределения природных ресурсов, которые должны стать общедоступными, на чьей бы территории они ни находились.

Что касается угроз международной безопасности, то их источником являются, главным образом, слаборазвитые страны и авторитарные режимы. В первом случае это распространение этнических и межобщинных конфликтов, неконтролируемые перемещения населения и в целом хаотизация Третьего мира, причиной которых являются отсутствие или слабость государственной власти. Во втором – это подавление демократии во внутренней политике и склонность к агрессии в отношениях с другими, прежде всего соседними, государствами. И то, и другое может быть преодолено на пути экспорта (в том числе, при необходимости, и насильственного) тройственной модели передового Запада: рыночной экономики, либеральной демократии и институализации политических процессов.

Указанная аргументация сопровождается тремя выводами. Во-первых, о стирании различий между внешней и внутренней политикой. Во-вторых, о том, что традиционный субъект внешней политики (ВП) – суверенное государство – либо утрачивает свое значение и «отмирает», либо теряется в целом сонме других – негосударственных субъектов. В-третьих, о том, что «национальный интерес», как центральное понятие внешнеполитического анализа, уже раньше обнаружило свою неоперациональность, а сегодня в свете общемировых рыночно-демократических идеалов и вовсе должно быть отброшено.

Однако подобные рассуждения противоречат явному росту интереса к исследованиям в области ВП, которые не могут обойтись без ссылок на национальные интересы.

В этом отношении показательно своеобразное возрождение такого прикладного направления в изучении ВП как Foreign Policy Analisys (FPA), расцвет которого приходился на период 1950-1970 гг., после которого в его развитии наступила длительная пауза, вызванная редукционизмом его подходов и фактическим отказом от использования теоретических наработок, полученных в рамках более общих теорий парадигмального характера - реализма и либерализма.

Как известно, одной из главных заслуг политического реализма стало выдвинутое его приверженцами в качестве основного аналитического инструмента понятия "национальный интерес", объясняющего главный мотив внешнеполитического поведения государства. И если на практике понятие raison d’Etat известно уже со времен Фридриха II и кардинала Ришелье, то в теорию МО оно вошло с 1940-х гг. ХХ в., после выхода в свет книги Г. Моргентау, который рассматривал национальный интерес «в терминах власти»¹ и понимал его как «единственный категорический императив, единственный критерий рассуждений, единственный принцип действия»². В дальнейшем без ссылки на это понятие в том или ином контексте не обходится ни одно серьезное исследование внешней политики, какой бы теоретической ориентации ни придерживались его авторы³.

Реалисты строят свои рассуждения с позиций вечности и неизменности основных принципов внешней политики – стремления государств к увеличению своего могущества в условиях анархического, а значит, небезопасного мира, неизбежности соперничества, необходимости соблюдения принципа равновесия сил между великими державами. Содержанием национального интереса, с точки зрения реалистов, является, прежде всего, обеспечение безопасности государства, как главного условия его экономического процветания. В свою очередь безопасность зависит от его положения в международной системе относительно других государств. Само же это положение определятся общей конфигурацией сил, т.е. прежде всего распределением военных способностей государств. Поэтому ВП определяется мощью государства, его способностью противостоять внешним угрозам и поддержанием равновесия сил.

Существования национальных интересов и их роли во внешней политике государства не отрицают и приверженцы либеральных взглядов. Однако в противоположность реалистам, они утверждают, что в основе национальных интересов – а, следовательно, и внешней политики – лежат не «вечные цели государства», а предпочтения индивидов. Именно индивиды и группы индивидов являются, с точки зрения либерализма, основными акторами политики вообще и внешней политики, в частности. Индивиды рациональны, поэтому они стремятся продвигать свои интересы с целью добиться благосостояния, в том виде, как они его понимают. Когда же удовлетворение их интересов не может быть достигнуто наименьшей ценой ими самими как социетальными акторами, они перекладывают эту задачу на государство, которое именно с этой целью и было создано путем общественного договора. В противоположность реалистам, либералы считают, что государство не является автономным актором по отношению к гражданскому обществу, а призвано лишь обслуживать частные интересы. Это верно и в отношении внешней политики, где государство имеет мандат на продвижение тех частных интересов, которые сами индивиды не могут защитить непосредственно собственными силами⁴.

Представляя собой своего рода метатеории, парадигмы ТМО предлагают лишь общие подходы, методологические основы анализа внешней политики, которых, разумеется, недостаточно для понимания особенностей ее формирования, реализации и оценки эффективности.

Уже 1950-е гг. на волне критики «традиционной» ТМО за чрезмерную широту обобщений, не поддающихся эмпирической проверке, за недостаток выводов прикладного характера, с одной стороны, и бурного роста интереса к т.н. строгим или научным методам – другой, появляются работы, обосновывающие необходимость и предлагающие пути проникновения в «черный ящик» формирования ВП. В этом интеллектуальном контексте возникает специфическая субдисциплина прикладного характера – внешнеполитический анализ (FPA – Foreign Policy Analisys). Для нее характерны попытки операционализировать понятие «национальный интерес» и выйти за рамки трактовки государства как унитарного актора внешней политики, стремление найти объяснение причин различий в международном поведении государств, находящихся в одинаковых условиях и обладающих одинаковыми возможностями, наконец, создания внешнеполитической теории как относительно самостоятельного исследовательского направления.

Если традиционный подход (который ассоциируется прежде всего с реализмом) к анализу ВП исходит из государства как единого игрока и концентрируется на перипетиях его взаимодействий со своим окружением, то FPA настаивает на том, что государство – не более чем абстракция, а политика – результат деятельности людей, поэтому именно люди и должны стать главным объектом внешнеполитического анализа. При этом центр такого анализа должен быть смещен от внешних проявлений указанной деятельности к ее истокам – к особенностям процесса ее подготовки. Иначе говоря, центром анализа должны стать лица, принимающие внешнеполитические решения, а также особенности процессов подготовки и принятия таких решений. С самого начала FPA характеризуют идеи, связанные с постулированием тройной необходимости: концентрации на конкретных проявлениях ВП государства; выявления и объяснения непосредственных причин его внешнеполитического поведения (скрытых в особенностях принятия решений), прикладной направленности исследований, их нацеленности на выработку оптимальных моделей формирования внешнеполитических решений.

Одними из первых эти идеи обосновывают американские ученые Richard Snyder, Henry Bruck и Burton Sapin, книга которых Decision Making as an Approach to the Study of International Politics, изданная в 1954 г., стала пионерской в формировании новых подходов к изучению ВП. «Выявление причин событий, условий и моделей взаимодействий, вытекающих из государственных действий, – пишут они, – требует анализа процесса принятия решения. Более того, мы утверждаем: для того, чтобы понять "почему" (происходят государственные действия), надо исследовать "как"»⁵.

Стремясь операционализировать понятие «национальный интерес», авторы отказываются признавать объективность его содержания, предлагая считать национальным интересом то, что «таковым считает лицо, принимающее решение»⁶.

Наконец, в 1966 г. Джеймс Розенау публикует свою статью «Пред-теории и теории внешней политики» (Pre-theories and Theories of Foreign Policy. // R. B. Farrell (ed.) Approaches in Comparative and International Politics), в которой обосновывает необходимость развития внешнеполитического анализа как своего рода теории среднего уровня, призванной объединить информацию на нескольких уровнях – от индивидуальных лидеров до международной системы и обеспечить возможности эмпирических исследований в области внешней политики.

Дальнейшее развитие FPA шло по пути, намеченному в указанных работах и предполагающему исследование процесса принятия решений с при­ме­не­нием стро­гих на­уч­ных ме­то­дов и про­це­дур и уве­ли­че­нием чис­ла под­даю­щих­ся про­вер­ке эм­пи­ри­че­ских дан­ных.

В статье, предваряющей содержание первого номера журнала ^{Foreign Policy Analysis 7}, одна из современных представительниц данного направления, Валерия Хадсон подчеркивает^{, что предметное поле FPА сводится к процессу принятия решений, в котором участвуют лица, обладающие властными ресурсами, т.е. как правило, хотя и не всегда, легитимные представители власти наций-государств. Речь идет о том, как, почему и при каких условиях эти лица воспринимают центральную проблему внешней политики, определяют приоритеты ее решения, формулируют соответствующие цели, оценивают выбор средств и т.д. Стоит отметить, что FPA предполагает исследование не какого-либо одного-единственного решения или отсутствия такового, а совокупности и/или последовательности решений, принятых в той или иной конкретной ситуации. При этом из анализа обычно исключаются, как «нецелеустремленные» действия, и решения, так и те, которые не касаются международной политики}.

Помимо указанных особенностей FPA, Хадсон указывает также на такие его принципы, как многофакторность, полидисциплинарность, интегративность. Еще один из принципов FPA состоит в том, что именно люди (лица, принимающие решения) выступают в рамках этого исследовательского направления в качестве агента и источника всех изменений в сфере международной политики, в отличие от государства, как метафизического унитарного актора. Наконец, к числу важнейших принципов FPA, составляющих его преимущества, Хадсон относит внимание к конкретным особенностям конкретных лиц, участвующих в принятии внешнеполитических решений.

Указанные принципы, с точки зрения Хадсон, дают FPA неоспоримые преимущества перед другими подходами, главное из которых состоит в том, что он обеспечивает возможность эмпирического анализа ВП, без которого оно остается лишь умозрительным рассуждением.

Действительно, ис­сле­до­ва­ния при­вер­жен­цев FPА ока­за­лись весь­ма пло­до­твор­ны­ми, обо­га­тив нау­ку но­вы­ми ме­то­ди­ка­ми и весь­ма зна­чи­мы­ми вы­во­да­ми, сде­лан­ны­ми на их ос­но­ве. Так, использование достижений политической психологии позволило показать, что при определенных условиях индивидуальные особенности лиц, принимающих решения (ЛПР) – их верования, самооценки и ценности, эмоции, стиль поведения и т.п. – могут стать критическими для выработки ВП. Исследование роли восприятия и образов в сфере ВП выявило, что искаженное восприятие чревато серьезными последствиями и может сопровождаться иррациональным оперированием стереотипного образа 'врага'.

Важным стал и вывод о том, что организации и бюрократия рассматривают свое собственное выживание как высший приоритет, поскольку организация будет ревниво охранять и стремиться увеличить сферу своего влияния и авторитета. Было обнаружено также, что на результаты решения оказывают влияние скрытые цели и интересы участвующих в нем лиц. Выяснено, что при участии в принятии решения группы лиц, соображения корпоративности, мотивы сохранения группового согласия способны ухудшить качество решения и, соответственно, качество внешней политики.

В рамках FPА накоплена база данных с образцами типов ЛПР в зависимости от их положения и места, которое они занимают во внутреннем поле внешней политики, а также типов индивидуальных и групповых действий «творцов политики» в ходе принятия решений. Стали появляться соответствующие компьютеризированные пособия и пакеты анализа. Тем самым FPA спо­соб­ст­во­ва­л обо­га­ще­нию ме­ж­ду­на­род­но-по­ли­ти­че­ской нау­ки при­клад­ны­ми ме­то­ди­ка­ми, по­ка­за­в не толь­ко зна­че­ние, но и воз­мож­ность эм­пи­ри­че­ских ис­сле­до­ва­ний в об­лас­ти внешней политики. Сде­лав объ­ек­том сво­их изы­ска­ний от­дель­ные го­су­дар­ст­вен­ные струк­ту­ры, влияю­щие на про­цесс внешнепо­ли­ти­че­ских ре­ше­ний и на меж­го­су­дар­ст­вен­ные взаи­мо­дей­ст­вия, и бо­лее то­го — вклю­чив в сфе­ру ана­ли­за не­го­су­дар­ст­вен­ные об­ра­зо­ва­ния (ча­ст­ные пред­при­ятия, ком­па­нии и ор­га­ни­за­ции), FPА при­влек вни­ма­ние на­уч­но­го со­об­ще­ст­ва к про­бле­ме ак­то­ра ВП, по­ка­зав, что ее зна­чи­мость не сво­дит­ся к ро­ли от­но­ше­ний ме­ж­ду го­су­дар­ст­ва­ми.

И все же следует признать, что амбиции сторонников FPА создать прикладную теорию внешней политики, применимую ко всем нациям и годную на времена, оказались несостоятельными. При всей важности индивидуальных качеств ЛПР, они не более значимы, чем властный статус и связанная с ним роль в формировании ВП⁸. «Строгость» эмпирических методов FPА релятивизируется трудностями, с которыми сталкивается исследователь при их применении: как, например, измерить эффект сравнительного воздействия различных психологических факторов на ВП? Стремясь к безупречности эмпирических доказательств, исследователь неизбежно постоянно сталкивается с «проклятым вопросом» какую, или какие из имеющихся методик избрать для анализа того или иного конкретного внешнеполитического события? Ведь всегда остается риск, что «за бортом» оказались как раз наиболее эффективные из них. Если индивидуальные особенности или искаженное восприятие могут стать причиной отдельных аспектов выбора конкретным «творцом политики» того или иного решения, то они не могут служить единственным или же главным источником объяснения ВП.

Уделяя первостепенное внимание конкретным лицам и малым группам, FPА неизбежно недооценивает роль больших организованных групп институтов в формировании ВП. «Пер­вой не­из­беж­ной жерт­вой по­доб­но­го иг­но­ри­ро­ва­ния, – как справедливо отмечал М.Жирар, – яв­ля­ет­ся, ко­неч­но, глав­ная и наи­бо­лее пред­ста­ви­тель­ная из та­ких групп – го­су­дар­ст­во. В ре­зуль­та­те дей­ст­ви­тель­ная роль го­су­дар­ст­ва ока­зы­ва­ет­ся при­умень­шен­ной, за­бы­той, или от­верг­ну­той, че­му в не­ма­лой сте­пе­ни спо­соб­ст­ву­ет и тра­ди­ция его идеа­ли­сти­че­ской или транс­на­цио­на­ли­сти­че­ской кри­ти­ки. Тем бо­лее это ка­са­ет­ся дру­гих ин­сти­ту­тов, - как суб­на­цио­наль­но­го, над­на­цио­наль­но­го, так и транс­на­цио­наль­но­го ха­рак­те­ра. Обес­це­ни­ва­ние же их под­лин­но­го зна­че­ния спо­соб­но все­рь­ез по­дор­вать все мак­ро­по­ли­ти­че­ские струк­ту­ры иден­ти­фи­ка­ции, ан­га­жи­ро­ван­но­сти и кол­лек­тив­но­го дей­ст­вия»⁹. В конечном итоге, сосредоточение на психологических качествах личности в процессе принятия решений, фрагментирует ВП, теряя из вида ее как процесс в единстве формирования, реализации, оценки эффективности с последующей коррекцией и т.д. Субъективизация понятия «национальный интерес» также не способствует пониманию ВП как целостного процесса.

Реализм, конечно, недостаточен, его понимание национального интереса ограниченно, но в итоге он вообще оказался отброшенным, что явно сузило возможности внешнеполитического анализа. Отказавшись от общей теории, сторонники прикладных исследований недооценили того позитивного, что было достигнуто в ее рамках.

Все это ограничивает возможности FPA в исследовании внешнеполитической проблематики, хотя и не отменяет его позитивного вклада, о котором говорилось выше. Важной заслугой FPА стало, в частности, то, что он привлек внимание исследователей к социальному контексту, в котором действуют ЛПР и который сформирован целым рядом факторов – такими как культура, история, география, экономика, политические институты, идеология и демография. Кроме того, FPА актуализировал одну из центральных проблем международно-политической науки – проблему соотношения агента и структуры в анализе ВП.

Указанные проблемы стали центральными для такого течения международно-политической мысли, как конструктивизм, сторонники которого стремятся найти оптимальное сочетание общеметодологических установок и прикладного анализа ВП. Это касается и одного из центральных понятий ВП – национального интереса. Не отрицая тесной связи между внешней политикой государства и национальными интересами, конструктивизм исходит из того, что основой интересов являются идентичности: интересы «предполагают идентичности, поскольку актор может знать, чего он хочет, только если он знает, кто он есть». Национальная идентичность влияет на выбор целей внешней политики и способствует определению ее приоритетов. В то же время она воспринимается как ценность, которую необходимо отстаивать и продвигать. В этих двух аспектах она и становится основным элементом понимания национальных интересов. Конструктивистское понимание национальных интересов, таким образом, существенно отличается от понятия "национальный интерес" в трактовке реализма, представляя собой более открытый, конкретный феномен, структура и даже само существо которого может изменяться, поскольку национальные интересы являются результатом политического процесса¹⁰.

Одна из задач, которая выдвигается конструктивизмом в качестве центральной для внешнеполитического анализа – это объединение в единый комплекс всех уровней исследования – задача, которую не удалось решить в рамках FPA. Стоит признать, что это очень трудная задача. Действительно, в каждом конкретном случае механизм соединения уровней будет неизбежно меняться.

Так, например, в переходе от козыревской ВП «встраивания в цивилизованный мир» и превращения России в «часть Запада» к прагматике национальных интересов Примакова принципиальную роль сыграло внешнеполитическое окружение – поведение других держав по отношению к России. Решение руководства США и других западных стран о расширении НАТО на восток, приближении его военной инфраструктуры к российским границам кардинально изменило геополитическое положение России. В этой ситуации вопросы национальной безопасности, экономического благосостояния, независимости и идентичности – иначе говоря, вопросы национальных интересов, столь тщательно вытесняемые прозападными либералами, находящимися в руководстве страны, из приоритетов ее ВП, объективно выдвигаются на передний план.

Что касается институтов, то государство в этот период было децентрализовано, исполнительная и законодательная власти находились в конфликте друг с другом по вопросам внутренней политики и придерживались принципиально разных подходов к внешнеполитическому курсу страны. Военно-промышленное лобби, «красные директора», администрация президента, наконец, такие «внесистемные» игроки, как «олигархи», неправительственные организации типа СВОП – отстаивали разные позиции, соперничая в своем стремлении оказать влияние на внешнюю политику. Децентрализован был и механизм принятия внешнеполитических решений. На этом – втором уровне – решающую роль сыграла российская политическая культура, укорененные в истории страны и народа России традиции сильной централизованной власти, приоритеты государственных интересов, сплочения нации перед лицом внешних угроз. Все это, безусловно, облегчало возможности вытеснения козыревщины из стратегических приоритетов ВП.

Но и второй уровень еще недостаточен для целостного понимания рассматриваемого поворота в российской внешней политике. Важно соединить его с «уровнем индивида» – понять причины, по которым Ельцин принял сторону Примакова. Разумеется, здесь сыграли свою роль личные качества первого российского президента – особенности его индивидуального жизненного опыта, повышенное самолюбие, обостренное чувство власти и т.п. Важное значение имели психологические факторы: чувства задетой гордости и обманутых надежд, восприятие политики Запада в отношении России как двуличие и предательство со стороны «друга Билла» и др. Но и они не могут дать окончательного ответа на вопрос о причинах перемены курса. Нельзя сбрасывать со счетов давления изменившегося внутриполитического контекста, вынудившего Ельцина, вопреки своим идеологическим убеждениям, перейти к новой политике в отношении западных партнеров.

В конечном итоге, нельзя не признать, что добиться «строгого» знания в анализе внешнеполитических реалий вряд ли возможно, тем более, что такой анализ не обходится без влияния на него предпочтений, убеждений и ценностей самого исследователя. Признавая полезность и необходимость эмпирических методов анализа, включающих анализ данных, изучение официальных и альтернативных источников, экспертные опросы, интервью и т.п., приходится мириться с тем, что понимание и объяснение внешнеполитический реалий может носить лишь относительный характер, приближаясь к истине по мере учета достижений теоретической мысли международно-политической науки, изучения динамики геополитической среды, возможностей и ресурсов самого государства, включая его военно-силовой потенциал, особенностей принятия политических решений и личных качеств руководителей, внутриполитического контекста, включая уровень национального согласия и политической культуры общества и его элиты.

На этом пути в последние годы отечественными учеными было получено немало интересных результатов, имеющих важное значение для понимания теоретических вопросов и методологии анализа ВП. Здесь стоит назвать труды таких авторов, как А.Д. Богатуров, Н.А. Косолапов, А.А. Кокошин, М.А. Хрусталев и др.¹¹ Основную же массу литературы с анализом ВП разделить на три группы. В первую входят работы, в которых рассматривается ВП той или ной конкретной страны. Доминирующее место среди них по понятным причинам занимают исследования, посвященные США, Китаю, государствами Евросоюза (прежде всего, принадлежащим к «старой Европе»). Помимо страноведческой аналитики в них нередко содержатся основанные на общеметодологических концептуальных подходах и проверенные эмпирическими свидетельствами глубокие теоретические выводы, касающиеся геополитических истоков и внутренних корней ВП (В.О. Печатнов, С.М. Рогов, Т.А. Шаклеина; А.Д. Воскресенский, B.C. Мясников; В.Г.Барановский, Ю.А. Борко). Во вторую группу входят работы, в которых содержится сравнительный анализ ВП, хотя их уже намного меньше. При таком подходе акцент специально ставится на используемых средствах дипломатического и стратегического характера и на достигаемых результатах. Эффективность последних оценивается по сравнению с результатами ВП других стран. Главным объектом исследования остается международная среда (К.С. Гаджиев, В.Н. Дахин, Н.В. Загладин, В.Л. Иноземцев, В.Б Кувалдин, В.М. Сергеев). Наконец, еще меньшая группа работ посвящена исследованию внутреннего поля и процессов подготовки и принятия внешнеполитических решений (С.В. Кортунов, А.М. Салмин).

В целом, приходится констатировать, что в отечественной науке уделяется явно недостаточное внимание вопросам внешней политики. Очевиден дефицит исследований, специально посвященных теоретическим основам ВП и методам ее изучения. Требуют изучения вопросы о том, что лежит в основе актуализации проблематики ВП в эпоху глобальных перемен. Если ВП не исчезает, то в чем существо тех трансформаций, которые она претерпевает в современных условиях? Как меняется роль государства и его внешней политики в XXI веке и каково соотношение традиционных и новых средств в формировании и реализации ее приоритетов?

Другая группа вопросов связана с анализом наиболее значимых проявлений трансформации глобальной среды ВП – возникновением террористических сетей, обострением гендерных и языковых проблем международных отношений, ролью СМИ и мирового общественного мнения. В свете рассматриваемой проблематики основные вопросы здесь связаны с выяснением содержания указанных феноменов и характером их влияния на ВП и ее внутренний контекст.

Наконец, еще одна группа вопросов касается анализа ВП и национальных интересов современной России: основы и потребности; преемственность и изменения; возможности и препятствия; движущие силы и группы влияния; восприятие и оценки в обществе.

Указанные вопросы и стали предметом обсуждения в формате научного семинара, который прошел на социологическом факультете МГУ в конце апреля 2008 года в рамках исследовательского комитета Социологии международных отношений Российской социологической ассоциации (РоСА). В предлагаемой вниманию читателей книге содержатся выступления участников дискуссии, доработанные авторами с учетом тех вопросов и замечаний, которые возникали по ходу дебатов.

П.А. Цыганков