Дискуссия о порядке формирования Совета Федерации в 1996-1999 годах

С принятием 5 декабря 1995 года Федерального закона «О порядке форми­рования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции» дискуссия о принципах формирования верхней палаты парламента не завершилась, а, напротив, получила импульс для своего дальнейшего раз­вития⁷.

Свидетельством тому стали оценки, которые дали вступившему в силу Закону председатели палат. Так, отвечая на вопрос о том, является ли нормальным совмещение работы в Совете Федерации с обязанностями губернатора, председатель верхней палаты Е. Строев признал, что такое совмещение дается трудно, однако «на данном этапе пока такое сочетание нужно, потому как не все еще определилось в нашей жизни, не все ясно,

⁷ Побробнее см.: Смусенок С.Ф., Шарце М.Г. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации»: история и возможные перспективы изменения. М., 2000.

2.2. Дискуссия о порядкг формировАния Совета Федерации в 1996-1999 годах 79

идет политическая борьба… В такой ситуации — да, надо, но… это послед­ний Совет Федерации, в котором работать приходится на "два фронта"»⁸.

Еще более категоричным было мнение Председателя Государственной Думы Г.Селезнева. По его словам, полгода действия Закона показали, что из трех законопроектов о Совете Федерации был выбран «самый неудач­ный». Предусмотренное Законом совмещение функций глав регионов и представителей в верхней палате не создавало предпосылок для качествен­ной и эффективной работы. Вынужденные отрываться от своих проблем в регионах, «члены Совета Федерации с законом даже не успевают ознако­миться и, по сути, принимают его с подачи работников аппарата. Видимо, придется подумать над тем, как разумнее формировать верхнюю палату»⁹.

Полгода спустя Государственная Дума, не ограничиваясь публично вы­сказанным мнением своего Председателя, в соответствии с принятым ею постановлением направила в Конституционный Суд Российской Федерации обращение о рассмотрении вопроса о соответствии положений Федераль­ного закона от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Фе­дерации Федерального Собрания Российской Федерации» Конституции Российской Федерации. Обращение содержало два основных аргумента: невозможность обеспечения необходимого уровня законотворческого про­цесса в Совете Федерации ввиду крайней загруженности его членов из-за предусмотренного Законом совмещения должностей и имеющее, по мне­нию депутатов, место противоречие норм данного Закона конституцион­ному принципу разделения властей и разграничения компетенции каждой ветви государственной власти.

Однако Конституционный Суд не принял к рассмотрению запрос Госу­дарственной Думы, обосновав свою позицию тем, что обращение нижней палаты с указанным запросом является отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре. Суд расценил данное обращение как «стремление с помощью решений Конституционного Суда Российской Федерации повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть най­дено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона. Конституционный Суд Российской Фе­дерации, однако, не может выступать участником законотворческого про­цесса»¹⁰.

⁸ Российская газета. 1996. 13 марта.

⁹ Правда. 1996. 24 июля.

¹⁰ См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля
1997 года «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной
Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального
закона от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации"».

80 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Суд указал также на то, что, оспаривая конституционность статьи 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Фе­дерального Собрания Российской Федерации», как противоречащей кон­ституционному принципу разделения властей, Государственная Дума, по существу, ставит вопрос о проверке соответствия статьи 10 Конституции, устанавливающей данный принцип, статье 95, которая предусматривает вхождение в Совет Федерации представителей от исполнительного и пред­ставительного органов государственной власти. Однако компетенция Кон­ституционного Суда Российской Федерации не распространяется на про­верку конституционности самих положений Основного закона, в связи с чем данные положения не могут быть признаны недействующими.

Решение Конституционного Суда не повлияло на общественную дис­куссию, в ходе которой большинство ее участников высказывались за изме­нение порядка формирования верхней палаты. Нецелесообразность фор­мирования Совета Федерации по должностному принципу представителями политической элиты обосновывалась рядом позиций. Одним из основных требований являлась необходимость реализации конституционного прин­ципа разделения властей. Многими рассматривалось как противоречащее данному принципу, а потому недопустимое участие в законодательном ор­гане представителей исполнительной ветви власти.

В качестве другого аргумента выдвигалась необходимость повышения качества законодательной работы. Представлялось неэффективным, по сути, одновременное осуществление первыми лицами регионов несколь­ких публичных функций. Решить эту задачу предлагалось путем формиро­вания такого состава верхней палаты, который мог бы работать в ней на постоянной основе, что, безусловно, требовало отказа от «должностного» принципа формирования Совета Федерации.

Вызывало опасение и явное усиление роли аппарата Совета Федерации, неизбежное при сложившихся условиях деятельности верхней палаты.

Не сбрасывалась со счетов и политическая составляющая проблемы. Специалисты в области конституционного права обращали внимание на то, что в государственном органе, сформированном из руководителей ре­гиональных элит, доминирующими над общегосударственными интересами окажутся региональные амбиции. С этих позиций критиковал действующий порядок формирования Совета Федерации заведующий кафедрой консти­туционного права юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова С.Авакьян, считавший целесообразным создание специального совеща­тельно-объединительного органа при Президенте или Правительстве стра­ны. Тем самым можно было, по мнению ученого, избежать превращения Совета Федерации в место политического «променада» региональной эли­ты и демонстрации себя на федеральном уровне¹1. Частично эта идея не-

" См.: Российская Федерация сегодня. 1999. № 5.

сколько лет спустя воплотится в Государственном Совете. Мнение о це­лесообразности создания отдельного органа, объединяющего губернато­ров, разделяли губернатор Саратовской области Д.Аяцков, мэр Москвы Ю.Лужков и др. Особенностью обсуждения вопроса об изменении порядка формирования Совета Федерации в 1996—1999 годах стало его рассмот­рение в контексте проведения конституционной реформы, охватившей ши­рокий круг проблем, связанных с перераспределением полномочий между Государственной Думой и Советом Федерации в целом, а также с измене­нием полномочий Совета Федерации, в частности с пересмотром властных полномочий в треугольнике Президент — Правительство — Федеральное Собрание и изменением порядка формирования высших органов госу­дарственной власти. Стало очевидным, что сложившаяся к середине 90-х годов политическая система стала давать определенные сбои. Во многом это было связано с ослаблением позиций Президента, теряющего способ­ность быть ядром в структуре власти. Падение влияния Президента и усиление исполнительной власти актуализировали вопрос о месте и роли Совета Федерации, которые в значительной степени определялись его составом и порядком формирования его членов.

В июне 1999 года на совещании рабочей группы Политического кон­сультативного совета при Президенте Российской Федерации, посвящен­ном обсуждению проблем федерализма, было предложено рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с законопроектом «Об из­менениях и дополнениях в Конституцию Российской Федерации». Дан­ным проектом предусматривалось вхождение в Совет Федерации двух представителей от каждого субъекта Федерации, работающих в нем на постоянной основе и избираемых на прямых выборах. Для избранных в результате прямых выборов членов верхней палаты исключалась возмож­ность занятия государственных и иных оплачиваемых должностей. Исклю­чение составляла преподавательская, научная и иная творческая деятель­ность.

Свой вариант поправок к Конституции представили бывшие помощ­ники Президента России Б. Ельцина — Г. Сатаров и М. Краснов. Их ре­дакция статьи 95 Основного закона предусматривала вхождение в Совет Федерации наряду с бывшими президентами Российской Федерации и бывшими судьями Конституционного Суда (в случаях, если и те, и другие не были отрешены от должности) двух представителей от каждого субъекта Федерации. При этом устанавливалось, что один представитель субъекта Российской Федерации избирается и отзывается населением соответ­ствующего субъекта Российской Федерации по представлению предста­вительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации, второй представитель субъекта Российской Федерации избирается и от­зывается населением соответствующего субъекта Российской Федерации

по представлению главы субъекта Российской Федерации (главы испол­нительной власти субъекта Российской Федерации)¹².

По мнению разработчиков проекта, предлагавшийся принцип, с одной стороны, позволял учитывать федеративное устройство, с другой — прида­вал Совету Федерации изначальный смысл именно верхней, наименее по­литизированной палаты. Отказ от возможного пути прямого назначения представителей субъектов Федерации объяснялся авторами тем, что тео­ретически в таком случае они будут меняться слишком часто, что не про­дуктивно и противоречит смыслу сенаторства.

За избрание Совета Федерации выступали как депутаты Государствен­ной Думы, так и члены Совета Федерации.

Так, депутат Государственной Думы А.Пузановский отмечал: «Надо изменить закон о формировании Совета Федерации. То, как сегодня фор­мируется Совет Федерации, является в определенной степени нонсен­сом… Давайте сделаем закон наподобие того, что есть в Соединенных Штатах, и будем избирать сенаторов, а губернаторы и председатели об­ластных дум пусть работают в областях»¹³.

Об иррациональном, неразумном конструировании Совета Федерации неоднократно заявлял депутат Госдумы В. Шейнис, выступавший за изме­нение порядка формирования Совета Федерации в рамках действующей Конституции. По его мнению, по принципу своего формирования Совет Федерации не является палатой парламента, а представляет, по сути дела, начальников, половина из которых — представители исполнительной вла­сти. И выходить из этого противоречия В. Шейнис предлагал путем пере­хода к формированию Совета Федерации на прямой выборной основе¹⁴.

Наряду с предложениями по принятию поправок к Конституции Рос­сийской Федерации выдвигались предложения по изменению Федераль­ного закона от 5 декабря 1995 года. Так, 27 января 1999 года Государствен­ная Дума на своем заседании рассмотрела подготовленный депутатами Сахалинской областной Думы проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"».

Законопроектом, в частности, предусматривались избрание члена Со­вета Федерации от представительного органа государственной власти по закону, принимаемому этим органом власти, и его подотчетность предста­вительному органу государственной власти Российской Федерации.

Порядок вхождения в Совет Федерации, освобождения от должности и подотчетности представителя от исполнительного органа государствен-

¹² Независимая газета. 1999.19 августа.

¹³ Бюллетень Государственной Думы. № 208 (350). 1998. 14 октября. С. 54.

¹⁴ См.: Яблоко России. 1999. 9 октября.

2.2. Дискуссия о порядкг формировАния Совета Федерации в 1996-1999 годах 87

ной власти субъекта Российской Федерации устанавливался главой испол­нительного органа субъекта Российской Федерации.

Статья 4 законопроекта предусматривала установление полномочий члена Совета Федерации со дня его избрания (назначения) и их прекра­щение вдень принятия соответствующим органом (должностным лицом) субъекта Российской Федерации решения об его отзыве и избрании (на­значении) нового члена Совета Федерации.

Совершенно очевидно, что отнесение полномочий по законодательно­му определению порядка назначения или избрания (проект, как видно из текста, допускал оба варианта) членов верхней палаты Федерального Со­брания к ведению субъектов Федерации противоречит часть 2 статьи 96 Конституции, предусматривающей установление порядка формирования Совета Федерации федеральным законом, и уже на этом основании не мог­ло быть принято законодателями. Что касается содержательной стороны законопроекта, то предлагаемый порядок формирования палаты привел бы к созданию органа, статус членов которого имел бы разную степень леги­тимности, и в общем к понижению роли Совета Федерации. Государствен­ная Дума отклонила этот законопроект в первом чтении¹⁵.

Возражения, хотя и иного характера, вызвал законопроект в самом Со­вете Федерации. На заседании Комитета Совета Федерации по делам Фе­дерации, Федеративному договору и региональной политике, где проходило обсуждение законопроекта, говорилось о том, что за прошедшие несколько лет Совет Федерации стал авторитетным органом в системе органов госу­дарственной власти, способным не только участвовать в процессе законо­творчества, но и организовывать и контролировать исполнение принятых решений. Изменение состава палаты на предлагаемых принципах, по мне­нию Комитета, не будет способствовать укреплению указанных функций и полномочий Совета Федерации.

Данные аргументы были типичны для сторонников действовавшего порядка формирования верхней палаты парламента. Их мнение основы­валось на убеждении, что только присутствие в ней руководителей регио­нов, авторитетных, опытных, наиболее информированных о нуждах и про­блемах своих территорий, способно обеспечить высокий статус и успешную реализацию властных полномочий Совета Федерации. С этих позиций выступали А.Дзасохов, С. Шахрай. Особую остроту приобрела дискуссия весной 2000 года. Основанием тому послужило выступление трех россий­ских губернаторов — М.Прусака, О.Богомолова, Е.Савченко. В рамках предложенной ими концепции коренного реформирования администра­тивной и властной системы страны, предусматривающего усиление госу­дарственной вертикали, они предлагали две возможные модели конструи­рования Совета Федерации.

15

84 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Первый вариант реформирования предусматривал преобразование Фе­дерального Собрания Российской Федерации в однопалатный орган, де­путаты которого избираются по мажоритарной системе. В качестве сове­щательного органа формируется Государственный Совет, состоящий из глав исполнительных и законодательных органов субъектов Федерации и представителей, назначаемых Президентом Российской Федерации.

Согласно второй возможной модели реформирования, Федеральное Собрание должно состоять из двух палат: избираемой по мажоритарной системе Государственной Думы и Сената — верхней палаты, формируе­мой из депутатов, которые избираются по одному от каждого субъекта Федерации¹⁶. Чуть позже свою позицию по данному вопросу фактически дезавуировал один из авторов указанного документа — О.Богомолов. По мнению курганского губернатора, верхняя палата парламента (Государ­ственный Совет или Сенат) должна формироваться исключительно из представителей регионов: «Ими могут быть губернаторы и законодатели, кто лучше их знает проблемы своих территорий»¹⁷.

Реакция на «письмо трех» была неоднозначной. Свое резко негативное отношение к проекту выразил в «Парламентской газете» губернатор Са­марской области К.Титов, в целом оценивший указанные предложения как «развернутый план ликвидации демократических завоеваний в России и открытый вызов всему российскому обществу». Предложенную реформу Совета Федерации самарский губернатор расценил как попытку его лик­видации, которая, по его мнению, лишит регионы возможности оказывать консолидированное влияние на политику федерального центра. Местная власть окажется в положении, когда единственным критерием ее работы станет одобрение Кремля.

Как «недальновидную, не имеющую перспективы идею» расценил воз­можный запрет на совмещение должностей Президент Республики Се­верная Осетия — Алания А.Дзасохов, уточнив при этом, что повысить эф­фективность работы сенаторов можно, ограничив круг законопроектов, поступающих на рассмотрение в Совет Федерации, лишь ключевыми, за­трагивающими крупные, общегосударственные проблемы, связанные с межнациональной и региональной символикой¹⁸.

Вопрос об изменении порядка формирования Совета Федерации рас­сматривался в рамках работы семинара «Влияние субъектов Российской Федерации на решение вопросов федерального значения», проведенного в апреле 2000 года. В материале, представленном Министерством по де­лам Федерации и национальностей Российской Федерации, рассматрива-

¹⁶ Независимая газета. 2000. 25 февраля.

¹⁷ Российская газета. 2000. 4 марта.

¹⁸ Независимая газета. 2000. 14 марта.

2.2. Дискуссия о порядкг формировАния Совета Федерации в 1996-1999 годах 85

лись два способа изменения порядка формирования Совета Федерации — «жесткий» и «мягкий».

«Жесткое» решение, предусматривающее переход к «сенаторской» форме представительства в Совете Федерации, позволяло более полно учитывать интересы всего населения регионов, а не только политических элит. «Жесткость» данной модели определялась:

• 
  внесением поправок в Конституцию Российской Федерации (исклю­
  чение из ч. 2 ст. 95 слов «по одному от представительного и исполнитель­
  ного органов власти»);
  
• 
  отменой Федерального закона «О порядке формирования Совета Фе­
  дерации Федерального Собрания Российской Федерации»;
  
• 
  внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об ос­
  новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
  граждан Российской Федерации» с установлением запрета для действую­
  щих глав органов законодательной (представительной) и исполнительной
  власти субъекта Российской Федерации быть избранными в состав чле­
  нов Совета Федерации.
  

Для этого требовалось внести изменения в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос­сийской Федерации», предусматривающие:

• 
  установление института выборности членов Совета Федерации от­
  дельно от высшего органа законодательной власти субъекта Российской
  Федерации, при котором названные органы выступают в качестве инсти­
  тута выборщиков;
  
• 
  запрет для действующих руководителей органов законодательной
  (представительной) или исполнительной власти субъекта Российской Фе­
  дерации быть избранными в состав членов Совета Федерации.
  

В середине апреля 2000 года было принято решение о проведении засе­дания Временной комиссии Совета Федерации по вопросам стратегии госу-

дарственного строительства¹⁹, посвященного обсуждению проблем разви­тия федеративных отношений и взаимодействия органов государственной власти всех уровней. В том числе предполагалось обсуждение вопросов, касающихся проблемы изменения порядка формирования состава Совета Федерации. В частности, в подготовленных экспертами Аппарата Совета Федерации по поручению Председателя палаты «Предложениях для дис­куссии…» на заседании комиссии предполагалось рассмотреть вариант, при котором представитель в верхней палате от законодательной власти избирался бы законодательным органом субъекта Федерации из числа членов данного органа и работал бы в Совете Федерации на постоянной основе. Новый порядок формирования палаты вводился бы не одновремен­но, а по мере истечения сроков полномочий действующих представителей от законодательных органов власти субъектов Федерации. По мнению разработчиков документа, формирование половины палаты путем непря­мых выборов позволило бы сохранить преимущества существующего по­рядка ее функционирования и существенно облегчило бы участие палаты в целом в федеральном законодательном процессе.

Заседание комиссии по этому вопросу предполагалось провести в конце мая 2000 года. Между тем практически сразу после опубликования указов Президента Российской Федерации и появления информации о вносимых им законопроектах 16 мая 2000 года состоялось заседание Временной ко­миссии Совета Федерации по вопросам стратегии государственного строи­тельства. Главной целью ее работы стало обсуждение сложившегося по­ложения дел и выработка позиции Совета Федерации по этим вопросам. На заседании был рассмотрен вопрос о возможных изменениях в Консти­туцию Российской Федерации, а также об обращении к Президенту с пред­ложением создать под его председательством временную комиссию по совершенствованию государственного строительства, куда вошли бы пред­ставители обеих палат парламента, Правительства и других органов госу­дарственной власти.

При обсуждении вопроса об изменении порядка формирования сена­торского корпуса большинство членов Совета Федерации высказались за сохранение сложившегося status quo.

19

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 87