§ 2.9. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании

Органы государственной власти Дании имеют в исследуемой области следующие полномочия:

– осуществление энергетического планирования в масштабах всей страны;

– проведение мониторинга эффективности зонирования централизованного теплоснабжения и потребления тепла по муниципальным образованиям;

– поощрение и стимулирование органов местного самоуправления предприятий в реализации проектов энергосбережения;

– разработка нормативно-правовых актов, регламентирующих подключение и последующее потребление владельцами жилых и общественных зданий услуг централизованного теплоснабжения;

– установление величинs налоговой ставки на ископаемые топливно-энергетические ресурсы, используемые в целях теплоснабжения;

– оказание финансовой поддержки коммерческим предприятиям, осуществляющим реконструкцию и модернизацию тепловых сетей;

– оказание финансовой поддержки в виде субсидий отдельным категориям потребителей – частным лицам, которые подключаются к городской системе централизованного теплоснабжения⁹⁰⁷.

До 2006 года в Дании отсутствовал профильный законодательный акт, непосредственно регулировавший вопросы государственно-частного партнерства и частной финансовой инициативы. Проекты в рамках такого рода сотрудничества осуществляются в соответствии с действующим законодательством, в частности, в соответствии с директивами Европейского Союза о закупках, с законами о местном самоуправлении, а также нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие правила налогообложения⁹⁰⁸.

Впервые концепция института государственно-частного партнерства в Дании была введена Министерством финансов Дании в 1999 году, но, по мнению датских исследователей, это произошло практически незамеченным со стороны общества и многих представителей государства⁹⁰⁹.

Далее постепенно вводилось законодательное регулирование применения института государственно-частного партнерства и поддержки применения инновационных технологий и методов. Однако не всегда указанные документы направлены на обеспечение правового регулирования обеих сфер, несмотря на то, что они тесно связаны⁹¹⁰.

В середине 2000-х годов в законодательство Дании было внесено два существенных изменения с целью содействия строительству и обеспечению инфраструктуры посредством заключения договоров о государственно-частных партнерствах. Первое из указанных изменений было осуществлено в 2004 году путем установления возможности реализации в рамках государственно-частных партнерств строительных проектов центрального правительства, в результате чего проекты, прошедшие подобного рода проверку, стали реализоваться именно таким образом⁹¹¹.

Вторым важным изменением явилось принятие Закона от 08.06.2006 № 548⁹¹², регулирующего государственно-частные компании, находящиеся в совместной государственно-частной собственности и под совместным управлением, то есть регулирующего, по сути дела, отношения по осуществлению институциональных государственно-частных партнерств⁹¹³. Данный Закон предусматривает применение проектов в рамках государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения, социальной сфере, а также в области обеспечения транспортной инфраструктуры.

Правительство Дании и ассоциация муниципальных образований «Местное самоуправление в Дании» заключили соглашение об обязательном целевом назначении и координации сотрудничества в виде государственно-частных партнерств. В соответствии с данным соглашением, к концу 2010 года 26,5 % задач, встававших перед муниципальными образованиями, были отнесены к компетенции частного сектора, при этом в круг этих задач включалось и выполнение обязательств по обычным договорам об общих государственных закупках. Кроме того, ключевым моментом указанного соглашения являлось то, что такое назначение не является обязательным, поскольку никаких санкций за несоблюдение этого требования не было предусмотрено⁹¹⁴.

В 2004 году правительство Дании приняло «План действий по осуществлению государственно-частных партнерств»⁹¹⁵, в котором были указаны десять инициатив по поддержке такого сотрудничества между государственным и частным секторами, в особенности в отношении проектов по строительству и обеспечению инфраструктуры⁹¹⁶.

К инициативам, предусмотренным указанным планом, были отнесены пилотные проекты Правительства Дании, реализовавшиеся в рамках государственно-частных партнерств; выработка требований к государственному партнеру по оценке эффективности проектов; оказание содействия реализации пилотных проектов на региональном уровне в сфере обеспечения транспортной инфраструктуры; разработка инструкций для муниципалитетов по деятельности при заключении и исполнении договоров о государственно-частных партнерствах; разработка и принятие руководящих принципов государственно-частных партнерств и принятие рамочного договора, а также анализ предполагаемых сфер деятельности на предмет возможности эффективного применения в них проектов государственно-частных партнерств⁹¹⁷. За принятием плана, с целью поддержки публичных органов власти всех уровней при реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, последовал ряд докладов, документов, установивших основные руководящие принципы, а также рекомендуемый рамочный договор о государственно-частных партнерствах. Ключевым элементом указанного плана стало инициирование начала реализации 7 пилотных проектов в рамках государственно-частных партнерств с целью определения степени их эффективности⁹¹⁸.

Представляется важным привести пример неудачного осуществления к 2002 году государственно-частного партнерства в Дании на местном уровне в Фаруме, поскольку этот случай наглядно проиллюстрировал недостаточность правового регулирования применения данного института. Органы местного самоуправления в Фаруме с 1990-х годов весьма активно привлекали частных партнеров к участию в обеспечении инфраструктуры в рамках государственно-частных партнерств. В 2000 году органы местного самоуправления Фарума заключили договор о государственно-частном партнерстве в отношении детских садов и домов престарелых и совершили сделку по продаже с получением обратно в аренду систем водоснабжения данных объектов и зданий школ, а также вступили в соглашение об осуществлении государственно-частного партнерства по схеме BOOT (строительство – владение – эксплуатация – передача) в отношении строительства спортивной арены Фарум Арена и футбольного стадиона Фарум Парк, а также Центра моря и мореходства «Фарум Марина»⁹¹⁹.

В начале 2002 года разразился крупный скандал в связи с недостачей денежных средств, повлекший серьезные последствия для органов местного самоуправления. Одной из причин возникновения подобной ситуации явилось то, что структура договорного управления была слишком сложной для осуществления контроля со стороны мэра города, а также то, что государственно-частные партнерства на тот момент были сравнительно новым явлением для центральных органов государственной власти. Кроме того, еще не существовало эффективного нормативно-правового регулирования государственно-частных партнерств, особенно на уровне муниципальных образований. В качестве основной причины неудачного опыта осуществления государственно-частных партнерств в Фаруме эксперты называют нарушения регламентов, изданных Европейским Союзом в части регулирования проведения тендеров и реализации подрядов⁹²⁰.

С 2004 года наблюдается повышение внимания к институту государственно-частного партнерства. В период между 2004 и 2007 годами, будучи вдохновленным британским опытом реализации проектов в рамках такого сотрудничества и привлечения частной финансовой инициативы, датское правительство сосредоточилось на строительстве инфраструктуры путем осуществления государственно-частных партнерств. Однако начиная с 2008 года основными направлениями государственной деятельности в сотрудничестве с частным сектором явились секторы здравоохранения и ухода за престарелыми. До конца 2009 года в Дании действовала рабочая группа при Министерстве экономики и бизнеса, специализировавшаяся на вопросах, связанных с осуществлением государственно-частных партнерств.

В Дании поддерживается ряд фондов на региональном и местном уровнях по содействию инициированию заключения договоров о государственно-частном партнерстве и реализации проектов на начальном этапе. Основным подобного рода фондом является Датский фонд технологий общественного благосостояния, в рамках которого государственные денежные средства в размере 3 млрд. датских крон были предназначены к инвестированию в целях развития и улучшения сфер общественного благосостояния, в частности, в сфере охраны труда и производственных процессов в государственном секторе в период с 2009 по 2015 годы⁹²¹.

Кроме того, создан Фонд бизнес-инноваций, основной целью которого заявлено содействие увеличению масштабов, активности и экспорту путем поддержки предоставляющихся новых возможностей в сфере бизнеса в наименее благополучных районах страны. Бюджет Фонда составляет 760 млн. датских крон и рассчитан на период с 2010 по 2012 годы. Действует также Инвестиционный фонд, осуществляющий обеспечение венчурных капиталов для предпринимательских компаний. Фонд был организован в 1992 году, с этого момента он поддержал более 4000 компаний, его бюджет за это время составил 7,7 млрд. датских крон⁹²².

Можно привести пример финансируемого правительством институционального проекта «Хорошее партнерство», в котором принимают участие государственный сектор и частные партнеры и который направлен на развитие и внедрение инновационных технологий и методов обеспечения общественного благополучия путем сотрудничества между частными и государственными партнерами. Проект финансируется Датским управлением предпринимательства и строительства. На региональном уровне финансовая поддержка проектов в рамках государственно-частных партнерств обеспечивается так называемым Форумом по развитию, в который входят финансовые фонды регионов и фонды, предоставляемые Европейским Союзом, предназначенные для развития бизнеса на уровне регионов⁹²³.

С участием Европейского инвестиционного банка был осуществлен проект государственно-частного партнерства в сфере железнодорожного транспорта – Эресуннская железнодорожная линия (Øresund; Дания – Швеция)⁹²⁴.

Что касается проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств в настоящее время, можно отметить строящееся шоссе на юге Дании недалеко от границы с Германией. Государственно-частное партнерство в отношении этого объекта транспортной инфраструктуры осуществляется в соответствии с моделью «финансирование – строительство – эксплуатация». Что интересно, частное предприятие, заключившее договор о государственно-частном партнерстве с соответствующим органом государственной власти Дании, является по своей сути концессионной компанией и находится в собственности крупнейшей в Европе австрийской строительной компании. Проект строительства шоссе был рассчитан на срок два года (до весны 2012 года), а бюджет составил 126 млн. евро⁹²⁵.

§ 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии
Недостаточная обеспеченность Ирландии инфраструктурой вызвала необходимость содействия быстрому развитию инфраструктуры и системы предоставления государственных услуг в целях сохранения ее конкурентоспособности на мировом рынке⁹²⁶.

Несмотря на то что процесс внедрения института государственно-частных партнерств в Ирландии был довольно длительным и медленным, в настоящее время рынок государственно-частных партнерств в этой стране является одним из самых развитых в мире. Ирландия активно использует механизмы привлечения участия частного сектора к развитию и обеспечению инфраструктуры⁹²⁷.

История применения института государственно-частного партнерства (в современном понимании) в Ирландии непосредственно берет свое начало в 1998 году, когда был опубликован доклад консалтингового агентства «Фаррелл Грант Спаркс»⁹²⁸, касавшийся вопросов возможности осуществления сотрудничества государственного и частного секторов в виде государственно-частных партнерств на территории государства, а также разработки основных критериев и рекомендаций⁹²⁹. С учетом зарубежного опыта, прежде всего – опыта Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в данной сфере, авторы доказывали, что имеются все необходимые и достаточные возможности для реализации государственно-частных партнерств, в частности, в сферах дорожного строительства и транспортного обеспечения, образования, обеспечения систем водоснабжения, строительства зданий, предназначенных для использования органами государственной власти и органами местного самоуправления, строительства домов престарелых, а также автомобильных парковок. Что касается организационной стороны, в докладе предлагалось создание в рамках Департамента финансов центрального подразделения, осуществляющего деятельность по согласованию политики других департаментов в отношении государственно-частных партнерств. Доклад был принят к сведению и одобрен Правительством 4 августа 1998 года в виде принятия решений о реализации ряда пилотных проектов в рамках государственно-частных партнерств⁹³⁰.

В соответствии с рекомендациями, содержавшимися в указанном докладе, в январе 1999 года в структуре Департамента финансов был учрежден Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств. Одновременно в рамках Департамента по охране окружающей среды и органов местного самоуправления было создано подразделение по государственно-частным партнерствам с целью содействия их применению на уровне муниципальных образований. Впоследствии подобные подразделения были созданы также в других департаментах, а также в рамках органа государственной власти по обеспечению безопасности и эффективности государственных дорог⁹³¹.

В 1999 году официально был запущен эксперимент по апробации сотрудничества государственного сектора с частным в виде государственно-частных партнерств, когда ирландский министр финансов Чарли МакГриви объявил о запуске восьми экспериментальных проектов государственно-частного партнерства. Эти проекты были инициированы в различных секторах, в том числе два школьных проекта, один проект в сфере общественной транспортной инфраструктуры, четыре проекта в сфере дорожной инфраструктуры и проект по созданию завода по переработке отходов. Институциональная поддержка ирландским правительством этой программы осуществлялась через создание указанных профильных подразделений в органах государственной власти, а кроме того – посредством создания Межведомственной группы по координации политики и регулирования в области государственно-частного партнерства, с участием представителей государственных ведомств и учреждений, а также неофициальной консультативной группы для неформальных переговоров с деловыми конфедерациями, профсоюзами и некоммерческими организациями⁹³².

В 1999 году Правительство Ирландии одобрило планы развития государственно-частных партнерств в рамках Национального плана развития на 2000–2006 годы, предусмотрев инвестиции в проекты государственно-частного партнерства с целевым показателем в 2,35 млрд. евро из 22,3 млрд. евро запланированного общего объема инвестиций⁹³³.

В январе 2001 года компанией «Прайсуотерхаускуперс» был подготовлен доклад для Департамента финансов, содержавший обзор проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств на предмет определения их эффективности. Ключевым аспектом данного доклада явился вывод о необходимости развития механизмов осуществления такого рода сотрудничества государственного сектора с частным на основе уже существующей организационной модели, подразумевающей деятельность центральных подразделений по государственно-частным партнерствам, а также укрепление их роли в обеспечении и развитии государственной инфраструктуры и предоставлении государственных услуг, используя при этом также возможности влияния государственной политики и правительственных ресурсов для более активного привлечения заинтересованных сторон на региональном уровне и уровне муниципальных образований⁹³⁴.

Государственно-частные партнерства рассматривались в Национальном плане развития на период с 2000 по 2006 гг. в качестве важного элемента развития и обеспечения инфраструктуры для привлечения частного инвестирования. Кроме того, Программа по развитию экономической и социальной инфраструктуры предусматривала применение государственно-частных партнерств⁹³⁵.

Согласно Национальному плану развития, в развитии и обеспечении дорожно-транспортной инфраструктуры значимая роль отводилась применению государственно-частных партнерств. Также применение института государственно-частных партнерств в соответствии с принципами эффективности и качества по доступной цене заявлялось как одна из важнейших целей Программой благополучия и законности, которая была принята в виде соглашения между органами государственной власти и общественными партнерами в январе 2000 года⁹³⁶.

Правовое обеспечение института государственно-частных партнерств в Ирландии в настоящее время осуществляется следующими актами:

– Закон об органах государственной власти и их деятельности в отношении государственно-частных партнерств от 2002 года № 1 ⁹³⁷;

– Закон об Агентстве по финансированию национального развития от 2002 года № 29 ⁹³⁸;

– Закон о планировании и развитии от 2000 года № 30 ⁹³⁹.

В соответствии со статьей 3 Закона об органах государственной власти и их деятельности в отношении государственно-частных партнерств от 2002 года, без ущерба для осуществления своих функций любой орган государственной власти имеет право от своего имени либо совместно с иным лицом или органом государственной власти заключить соглашение о государственно-частном партнерстве с каким-либо лицом с целью выполнения функций данного органа государственной власти в отношении проектирования или строительства объектов с предоставлением услуг, с этим связанных, а также по обеспечению необходимого финансирования⁹⁴⁰. Указанная статья также определяет различные виды финансирования проектов, в том числе частичного финансирования.

В качестве основных видов государственно-частных партнерств, в зависимости от содержания производимых работ, можно выделить следующие модели такого сотрудничества, предполагающие⁹⁴¹:

– проектирование, строительство, эксплуатацию инфраструктурного объекта;

– проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию объекта;

– проектирование, строительство, частичное финансирование и эксплуатацию объекта.

1 января 2003 года, в соответствии с Законом об Агентстве по финансированию национального развития, было учреждено названное Агентство (National Development Finance Agency (NDFA)), одной из основных задач которого были определены выработка и предоставление рекомендаций органам государственной власти в отношении осуществления финансирования оптимальным способом приоритетных инвестиционных проектов с учетом коммерческих стандартов по оценке финансовых рисков и затрат⁹⁴². В соответствии со статьей 3 Закона об Агентстве по финансированию национального развития от 2002 года, к функциям Агентства также было отнесено предоставление рекомендаций органам государственной власти по вопросам финансирования, рефинансирования и страхования государственных инвестиционных проектов с целью их осуществления должным образом посредством соглашений о государственно-частных партнерствах⁹⁴³.

Агентство по финансированию национального развития взаимодействует с иными органами государственной власти в сфере реализации инфраструктурных проектов, осуществляя консультирование по финансовым вопросам проведения тендеров, и осуществляет общий контроль за строительством объектов в рамках государственно-частных партнерств.

В 2005 году Агентству по финансированию национального развития было предоставлено право заключения и ведения контрактов государственно-частного партнерства от имени других государственных органов⁹⁴⁴.

Кроме указанного выше Агентства, к специальным органам государственной власти, осуществляющим функции по содействию применения института государственно-частных партнерств, а также контроля за реализацией проектов в рамках такого сотрудничества, относятся Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств Департамента финансов и аналогичные подразделения других департаментов.

Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств Департамента финансов⁹⁴⁵:

– осуществляет общий контроль за реализацией проектов государственно-частного партнерства, реализует государственную политику в этой сфере;

– централизованно осуществляет содействие реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств путем выработки соответствующей политики, устанавливающей основные правила осуществления такого сотрудничества и координирующей деятельность департаментов и иных органов государственной власти в данной сфере, а также, в случае необходимости, разработки законодательных предложений.

Подразделения по государственно-частным партнерствам департаментов производят подготовку проектов для осуществления закупок, а также контролируют непосредственно деятельность по реализации проектов в сфере компетенции департаментов.

Одним из ключевых аспектов государственно-частных партнерств, равно как и одним из основных преимуществ применения такого рода сотрудничества, является несение рисков той стороной, которая имеет большие возможности для того, чтобы наиболее эффективно с ними справиться в случае их возникновения⁹⁴⁶.

Пилотными проектами в рамках государственно-частных партнерств в сфере дорожно-транспортного строительства и обеспечения явились строительство объездного шоссе Уотерфорда № 25, шоссе «Лимерик Южная кольцевая дорога», а также второй мост в Вест-Линке на трассе M50⁹⁴⁷.

За период с 1994 по 2009 год государственными органами была проведена большая работа по привлечению частного сектора к участию в развитии инфраструктуры в рамках государственно-частных партнерств. Основными целями реализации данных проектов являлись не только собственно развитие инфраструктуры за счет строительства указанных объектов, но и получение необходимого практического опыта⁹⁴⁸.

Ныне в Ирландии механизм обеспечения и развития инфраструктуры в виде государственно-частных партнерств применяется в основном в сфере дорожного, железнодорожного строительства и транспортного обеспечения. В качестве примеров обоснованно привести проект в сфере железнодорожного сообщения «Метро-Норт»⁹⁴⁹ и предоставление услуг пассажирам линий легкого трамвая «Луас» в Дублине⁹⁵⁰. Кроме того, в рамках государственно-частных партнерств были реализованы проекты строительства зданий для органов судебной власти и зданий школьной инфраструктуры (в частности, школы в Баллинколлиге, Данмэнвэе, Клонсе, Табберкарри и Шэнноне)⁹⁵¹.

В рамках государственно-частного партнерства также построена в соответствии с концессионным договором, заключенным на срок 30 лет, западная объездная дорога Дáндолка, финансирование которой в полном объеме производится за счет взимания сборов с пользователей дороги⁹⁵².

Чаще всего для осуществления реализации такого рода проектов используется общепринятая модель взаимодействия государственного партнера с частным, в соответствии с которой в рамках договора о государственно-частном партнерстве обеспечивается проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация соответствующего объекта инфраструктуры⁹⁵³.

В 2001 году Министерством финансов Ирландии было заявлено, что 134 проекта государственно-частного партнерства находятся на различных этапах планирования, но эти данные впоследствии были снижены, когда Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств Департамента финансов принял решение учитывать только проекты с расчетной стоимостью капитала свыше 20 млн. евро в бухгалтерском учете. По состоянию на апрель 2009 года указывалось общее число в 69 проектов государственно-частного партнерства в Ирландии на различных стадиях планирования и закупок⁹⁵⁴.

В соответствии с Национальным планом развития на период с 2007 года по 2013 год, было заявлено, что на реализацию проектов в рамках государственно-частных партнерств в Ирландии будет инвестировано 13,35 млрд. евро⁹⁵⁵.