Две стороны федеративных отношений: сотрудничество и взаимопомощь

2.3. Две стороны федеративных отношений: сотрудничество
и взаимопомощь

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации составляет важную, принципиальную, но лишь одну сторону подлинно федеративных отношений. Другая ее сторона — сотрудничество и взаимопомощь федерального центра и членов федерации для достижения как общенациональных, так и региональных целей. По мнению одно­го из американских исследователей федерализма, в федеративных отношениях в США “проявляются элементы конфликта, принуждения и сотрудничества, причем сотрудничество является бо­лее обычным явлением, чем два других элемента” (99). По свиде­тельству немецкого автора, федеральные и земельные правитель­ства едва ли принимают решения в отношении проводимой поли­тики в одиночку. “Они все более работают вместе, на совместной основе, независимо от того, какой уровень правительства имеет (в конституционном смысле) соответствующую законодательную или административную власть или какой уровень ответственности за финансы. Все действующие лица более или менее вовлечены в процесс принятия всех решений без возложения кем-либо из них на себя исключительной ответственности”(100). Учитывая, что практически ни одна сколько-нибудь крупная задача, стоящая перед федеральным правительством, не может быть решена без тесного взаимодействия федерального центра и субъектов федера­ции, нельзя не согласиться с мнением, что “в федеративной сис­теме сотрудничество между правительствами неизбежно” (101).

Необходимость и неизбежность сотрудничества как важнейшей стороны федеративных отношений определяется характером задач,

которые решаются на общефедеральном и региональном уров­нях, и вытекающей отсюда взаимозависимостью. Субъекты феде­рации нуждаются в эффективной работе федерального центра по решению задач, затрагивающих их общие интересы. В данном слу­чае речь идет в первую очередь о выполнении общенациональных по своей природе задач, решение которых в одиночку не по силам ни одному члену федерации и/или требует соблюдения общена­циональных стандартов. Среди этих задач выделяются оборона стра­ны; внешняя политика; установление правовых основ социально-экономической и политической жизни; денежное, валютное и таможенное регулирование и др. Кроме того, многие субъекты федерации сильно нуждаются в финансовой помощи со стороны федерального центра, который занимается, в частности, перерас­пределением полученных в федеральный бюджет средств. В зару­бежной литературе назывались и такие направления содействия федерального центра субъектам федерации, как предоставление информации, оказание органам власти регионов профессиональ­ной и технической помощи, а также помощи в подготовке кадров (102).

В то же время имеет место большая обратная зависимость -федерального центра от субъектов федерации. Совершенно оче­видно, что никакая политика и никакие решения (законы, ука­зы, постановления и т. п.) федерального центра не могут быть реализованы без прямого участия субъектов федерации. Сбор на­логов с последующим отчислением налоговых поступлений в фе­деральный бюджет осуществляется на территории субъектов фе­дерации, предвыборные кампании и выборы в важнейшие феде­ральные органы власти проводятся также на территории субъек­тов федерации. Они принимают непосредственное участие и в ре­шении многих задач на федеральном уровне, прежде всего через вторую палату парламента федеративного государства.

Указанная взаимозависимость — общая объективная основа и стимул для сотрудничества, которое в разных федерациях прини­мает различные формы. Весьма значимой формой, непосредствен­но ориентирующей на сотрудничество, являются установленные конституционным законодательством предметы совместного ве­дения, как, например, в Российской Федерации. По самому смыслу этой формы взаимодействия те вопросы, которые отнесены к со­вместному ведению, не могут решаться в одностороннем порядке

ни федеральными органами государственной власти, ни органами власти субъектов федерации, если иное специально не оговорено обеими сторонами. При нормальном состоянии федеративных от­ношений разработка и принятие решений даже по вопросам, от­носящимся к исключительному ведению федерального центра или субъекта федерации, могли бы осуществляться путем взаимодей­ствия обеих сторон, хотя бы в форме предварительного информи­рования, консультаций, рекомендаций.

В Федеративной Республике Германии конституционные ре­формы 1969 г. ввели в практику такую форму сотрудничества федерального центра и земель, как постановка и выполнение так называемых совместных задач. Решение их основано на совмест­ном планировании и финансировании федеральным правитель­ством и правительствами земель действий в таких сферах, как строительство университетов, улучшение работы региональной экономики и аграрных структур, сохранение побережья (103).

Распространенная форма сотрудничества федерального центра и субъектов федерации — совместное выполнение экономических и социальных программ. Причем это могут быть как федераль­ные, так и региональные программы. В первом случае они, есте­ственно, разрабатываются и принимаются на федеральном уров­не, финансируются либо полностью, либо частично за счет феде­рального бюджета, но основную ответственность за их полномас­штабную реализацию несут, как правило, органы власти субъек­тов федерации. Очень часто последние участвуют и в частичном финансировании этих программ. Что касается региональных про­грамм, то разработка и осуществление их — это в основном фун­кция субъектов федерации; участие в них федеральной власти, как правило, ограничивается частичным финансированием.

Сотрудничество федерального центра и субъектов федерации выражается, далее, в том, что первый устанавливает определен­ные социальные стандарты (нормы), в то время как ответствен­ность за их соблюдение и совершенствование возлагается на чле­нов федерации. Так, к 1990 г. власти американских штатов взяли на себя выполнение нескольких федеральных программ. Передача власти штатам, как отмечается в американской литературе, “пред­ставляла значительное изменение в их миссии и роли”. Хотя от­ветственность за установление стандартов по-прежнему в основ­ном несут федеральные органы власти, их роль в применении

этих стандартов во многих случаях сместилась — от непосредственного принуждения к соблюдению указанных стандартов к контролю и технической помощи штатам (104). Например, Зако­ном 1977 г. “О разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом” устанавливались стандарты, направленные на повышение качества разработки и утилизации отходов, а так­же на обеспечение большего единообразия в регулировании этих вопросов на уровне штатов. Согласно Закону, штаты обязаны были принять постановления и программы, совместимые с федераль­ными стандартами. После одобрения программы (в большинстве случаев к 1982 г.) штат принимал на себя формальную ответ­ственность за исполнение Закона в пределах своих границ, а роль федеральной власти сводилась к выполнению функции контроля. (105)

Политика определения федеральной властью США стандар­тов, обязательных для всех штатов, проводится и в других облас­тях. Немалые разногласия в стране вызвала, например, федераль­ная политика разработки стандартов в сфере образования. С одной стороны, утверждалось, что включение образования в предметы исключительного ведения штатов оказывает на него отрицатель­ное влияние. При высокой мобильности населения и значитель­ной миграции его между штатами высокое качество образования в конкретном штате создает его жителям ощутимые преимущества в случае их переезда в какой-нибудь другой штат, где общий уровень образования ниже, и наоборот. Правда, недостаточно вы­сокий уровень образования штат может компенсировать своей при­влекательностью в иных отношениях (106).

С другой стороны, высказывались сомнения в правомерности вмешательства федеральной власти в эту область, которая тради­ционно находилась в сфере полномочий штатов. Выражалась так­же озабоченность тем, что решения, касающиеся образования, будут приниматься далеко за пределами классов и школ. Недо­вольство вызывало и то, что федеральное правительство прибега­ет к методу обязательных решений (мандатов) без соответствую­щего финансирования.

В свою очередь федеральное правительство приложило боль­шие усилия по разъяснению того, что введение обязательных об­разовательных стандартов вовсе не означает установление контро­ля за учебными программами. Стандарты, по мнению защитников

федеральной политики, устанавливают только основы (ядро) образования, сохранения гибкость в их реализации на уровне шта­тов и местностей. В частности, за ними сохраняется выбор после­довательности изучаемых предметов и литературы по каждой дис­циплине, право на включение в предметы дополнительного мате­риала, отражающего историю штата и местные особенности. (107) Во всех федеративных государствах устанавливаются именно на общенациональном уровне стандарты в области охраны окру­жающей среды. Веский довод в пользу такой политики заключа­ется в том, что производственная активность на территории одно­го субъекта федерации (штата, провинции, земли, республики, области и т. п.) может вызвать неблагоприятные экологические последствия для жителей других членов федерации. Кроме того, i путем введения единообразных стандартов федеральное правитель­ство может предупредить передислокацию предприятий фирмы, вызывающих загрязнение окружающей среды, из одного штата в другой, где природоохранное законодательство является менее строгим (108). В то же время в отличие от унитарных государстве федерациях ее члены сохраняют значительную автономию в про­ведении природоохранных мероприятий и регулировании приро­допользования.

Есть много других примеров установления федеральной влас­тью единых общенациональных стандартов. Законодательное зак­репление обязательного на территории всей федерации минимума заработной платы или минимального размера пенсий — один из них. Некоторые стандарты являются жесткими и не оставляют ничего на усмотрение субъектов федерации; многие же стандарты бывают обычно гибкими и допускают, а иногда и стимулируют инициативу со стороны членов федерации, которые в таких случаях правомочны вносить существенные дополнения в регулиро­вание многих вопросов, связанных с реализацией указанных стан­дартов. Здесь как раз имеет место случай единства в многообразии Характер и способы дополнительных мер со стороны субъектов федерации различны. В 1965 г. Конгресс США инициировал, как считают некоторые специалисты, революцию в отношениях между федеральным центром и штатами, введя в действие Законе качестве воды. Закон возложил на министра внутренних дел (а теперь Руководителя Агентства по защите окружающей среды) обязанность установить национальные стандарты качества воды и

делегировать основное право регулирования в этой области шта­там при условии, что они представят планы мероприятий, кото­рыми обеспечивалось бы соблюдение национальных стандартов либо устанавливались более высокие стандарты. Некоторые зако­ны, например, Закон о государственной, политике в области газа 1978 г., разрешали штатам осуществлять контроль, если он был более строгим, чем предусматривалось федеральной властью. За­кон о профессиональной безопасности и здоровье 1970 г. тоже устанавливал общенациональные стандарты с целью защиты работников и отдавал первенство в регулировании этих вопросов штатам. Но особенность Закона состояла в том, что он уполномо­чивал штаты осуществлять контроль и в тех случаях, когда не было применимых федеральных стандартов (109).

Другой формой сотрудничества федерального центра и субъек­тов федерации являются разработка первым федеральных про­грамм и долевое финансирование их обеими сторонами, при этом ответственность за реализацию программы принимают на себя ре­гионы, каждый на своей территории. В качестве примера можно сослаться на американскую федеральную Программу помощи се­мьям, имеющим на иждивении детей (APDC). Эта Программа пре­дусматривала поддержку семей с одним родителем (в некоторых штатах — семей, где один из родителей является безработным), семей, чей доход был ниже установленной штатом нормы. Льгота­ми по этой Программе пользовались почти 4 миллиона американ­цев. Хотя Программа была федеральной и федеральное правитель­ство возмещало от 50% расходов штатам, где среднедушевой до­ход был выше среднего общенационального уровня, до 83% шта­гам с самым низким среднедушевым доходом, именно сами шта­ты устанавливали максимальный размер помощи, которую могла получить семья с учетом ее состава, и максимальный доход, ко­торый семья могла получать и при этом сохранять право на полу­чение помощи в рамках данной Программы (110). 12 августа 1997 г. Президент США подписал Закон, который утвердил новую “Программу временной помощи нуждающимся семьям”, пред­назначенную для замены рассмотренной выше Программы (111).

В ФРГ, как считает Дж. Боуз, “отношения между федеральным правительством и землями характеризуется в значительной мере межправительственными переговорами, сделками, конфликтами и сотрудничеством — так же, как отношения между федеральным

правительством и правительствами составных частей федерации в других федеративных системах. Однако в Германии взаимодей­ствие укоренилось как процесс...” (112). Свидетельством сказан­ному является выделение в политологической литературе трех уров­ней сотрудничества федерального центра и земель в ФРГ.

Первый уровень, названный “государством в целом” (“Gesemtstaat”), охватывает институты, в которых как федера­ция, так и ее составные части (земли) представлены на условии равного статуса. Последний не оставляет места для решений по большинству голосов. Следовательно, на этом уровне все решения должны достигаться путем согласования и компромисса. Кроме того, принятые в этой сфере решения могут потребовать также одобрения федерального или земельных законодательных орга­нов.

Вопросы, касающиеся жизни страны в целом, обсуждаются и решаются при помощи трех главных форм координации и сотрудничества. Это регулярные встречи федерального канцлера с главами правительств земель, которые проводятся более или менее регулярно раз в два месяца. Такие встречи предварительно гото­вятся руководителем аппарата канцлера совместно с его коллега­ми из земель ФРГ. Вторую форму координации представляют меж­партийные встречи и обсуждения, в том числе на уровне лидеров партийных фракций в Бундестаге и законодательных органах зе­мель. Подготовку таких встреч частично осуществляет постоянный штат сотрудников аппарата каждой партии. Третья форма — это межпарламентские связи, выражающиеся в первую очередь во встрече руководителей федерального и земельных парламентов, а также во встречах руководителей земельных парламентов между собой.

Второй уровень сотрудничества, называемый уровнем федерального государства (“Bundesstaat”), обозначается как “конституционно организованная структура взаимоотношений федераль­ных и земельных институтов” (113). На этом уровне решаются преимущественно проблемы федеративных отношений, относя­щиеся к сфере компетенции федеральной власти либо к сфере первоначально исключительной компетенции земель, в регулировании которых затем начинает участвовать федеральная власть как в случае решения совместных задач. Здесь сотрудничество происходит на базе особых соглашений между федеральным центром

и землями. По подсчетам специалистов, уже в первые двенадцать лет после принятия Боннской Конституции между федеральным правительством и землями, а также между самими землями было заключено около 340 соглашений (114). Решения на этом уровне принимаются большинством голосов. Центром структуры феде­рально-земельных отношений выступает вторая палата парламен­та ФРГ — Бундесрат, который опирается на свою эффективную систему парламентских комитетов.

Третий уровень — это уровень горизонтальной координации между самими землями, которая в строгом смысле не является частью федерально-земельных отношений, но без которой невоз­можна подготовка решений, принимаемых на двух первых уров­нях. Здесь обсуждаются проблемы, затрагивающие как федера­цию, так и земли; решения должны приниматься единогласно, и они могут потребовать одобрения либо федерального, либо зе­мельных парламентов (115).

Сказанным конкретные формы сотрудничества немецкого федерального центра и земель не ограничиваются. Например, в разделе VIII Основного Закона ФРГ содержатся нормы, регулирующие федерально-земельные отношения сотрудничества по целому ряду вопросов, связанных, в частности, с исполнением федеральных законов и деятельностью федеральной администрации (116).

В различных федерациях сотрудничество федерального центра с субъектами федерации принимает различные организационные формы, причем не все они институционализированы. Прежде все­го наиболее известным и очевидным, конституционно признан­ным механизмом такого сотрудничества являются верхние палаты общенациональных парламентов — Совет Федерации в России, Сенат в США, Бундесрат в ФРГ и т. д. Верхняя палата — это не просто орган регионального представительства. Она призвана не противопоставлять, а учитывать и согласовывать общефедераль­ные и региональные интересы. На уровне законодательной власти известны и другие организационные формы сотрудничества — встречи председателей парламентов федерации и ее субъектов, форма, пока не используемая в Российской Федерации, а также консультации по законопроектам, которые предполагается внести в федеральный парламент.

Распространенная организационная форма сотрудничества — это регулярные встречи глав правительств федерации и ее субъектов,

на которых обсуждаются и согласовываются мнения как по крупным, стратегическим проблемам развития страны, так и по острым вопросам текущей социально-экономической и полити­ческой жизни общества. Например, в Австралии и Канаде такие встречи служат важным механизмом устранения вертикальной фискальной несбалансированности, в основном путем перегово­ров относительно формулы распределения доходов и долговре­менных соглашений о расходах по государственному сектору в целом и по основным программам в частности. По поводу конфе­ренций премьер-министров “широкое распространение получили споры относительно их эффективности как процесса распределе­ния на межправительственном уровне ресурсов, но не может быть никаких сомнений в том, что они представляют собой единствен­ный, самый важный политический механизм в межправитель­ственных отношениях...” (117).

Такие встречи проходят часто на регулярной основе. Если в ФРГ, как уже говорилось, встречи федерального канцлера с пре­мьер-министрами земель организуются раз в два месяца, а по другим сведениям — раз в 2—3 месяца (118), то в Канаде эти встречи, получившие название конференций. Первых министров, проводятся не реже одного раза в год, что стало конституцион­ным требованием (119).

В Российской Федерации было положено начало практике со­вещаний Президента РФ и глав, входящих в федерацию респуб­лик, а также совещаний Президента РФ с главами исполнитель­ной власти — губернаторами краев и областей. Однако такие сове­щания проводятся не регулярно, а от случая к случаю, да и пове­стка таких совещаний формируется довольно спонтанно, так ска­зать, по конкретному поводу. Совсем не используется в России такая организационная форма сотрудничества, как совещания Председателя Правительства Российской Федерации и руководителей правительств субъектов федерации.

В Федеративной Республике Германии практикуется и такая организационная форма сотрудничества, как встречи сотрудни­ков федеральных министерств с соответствующими коллегами из земельных организаций. Эти встречи имеют многоцелевое назна­чение, но чаще всего они проводятся в процессе подготовки фе­деральной властью проектов законов и других нормативных актов Смысл подобных встреч заключается не только в том, чтобы выслушать

мнение и учесть интересы земель, но и в том, что около 50% всего федерального законодательства требует согласия Бун­десрата, а здесь голос земель имеет решающее значение. Кроме согласований по проектам законов, указанные встречи важны в процессе распределения федеральных фондов, а также решения других вопросов, представляющих взаимный интерес (120).

В ФРГ в целях сотрудничества широко используется и органи­зационная структура в виде постоянных миссий (представительств) земель при федеральном правительстве в Бонне. Состав этих мис­сий, в отличие от дипломатического, называется “федеральным корпусом”. Миссию возглавляет полномочный представитель зем­ли, который проводит в столице по меньшей мере одну треть своего рабочего времени. Сотрудники же миссии постоянно про­живают в столице ФРГ и 1—2 раза в неделю совершают поездки в столицу земель. Эти представительства называют ядром рабочих отношений между федерацией и землями, звеном, связывающим земельные и федеральные институты власти (121).

Одна из задач земельных миссий состоит в том, чтобы информировать свои правительства обо всех важнейших событиях, происходящих в Бундестаге, федеральных министерствах и в парламентских фракциях политических партий. Представители миссий имеют право присутствовать на всех пленарных заседаниях Бунде­стага и заседаниях всех его комитетов. Им предоставлено также право в любое время быть выслушанными в комитетах Бундестага. У миссий есть законно признанная задача действовать в качестве официальных “лоббистов” в интересах своей земли при рассмот­рении всех финансовых (особенно бюджетных) вопросов и разра­ботке экономической политики Бонна. Миссии выступают, да­лее, в качестве организации по связям с общественностью, орга­низуя выставки, лекции, пресс-конференции, концерты, при­емы и др. Они часто устраивают так называемые парламентские вечера, которые предоставляют региональным или другим заин­тересованным группам и даже индивидуальным фирмам воз­можность обсудить свои цели и проблемы с депутатами Бундеста­га и/или представителями федерального правительства. Наконец, земельные миссии служат местом встречи групп членов Бундеста­га в пределах каждой из парламентских фракций, которые (чле­ны) представляют в парламенте соответствующую землю и помо­гают этим группам в выполнении своих функций (122).

Субъекты Российской Федерации также имеют или могут иметь; свои представительства при правительстве РФ. Судя по представительству Республики Татарстан, они выполняют или способны выполнить большой объем крайне необходимой работы. Однако их статус и функции в правовом отношении должным образом не отрегулированы. Очевидно, необходимо, как минимум, иметь Фе­деральный Закон и Типовое положение о представительстве субъек­та федерации, разработанное на их основе и утвержденное зако­нодательным или исполнительным органом субъекта федерации Положение о представительстве данного члена федерации при Правительстве Российской Федерации.

Характер отношений, складывающихся между федеральным центром и субъектами федерации, накладывает значительный от­печаток на все состояние федеративной системы, на степень ее равновесия и стабильности. Федеративное государство может быть не менее стабильным, чем самое стабильное унитарное государ­ство, при условии, что федерация не является искусственной или формальной и не скована оковами тоталитаризма и авторитариз­ма, а принципы демократической федеративной системы реали­зуются на практике.

В свете исторического опыта многих государств с федератив­ной формой устройства (США, Австралии, Канады, ФРГ, Швей­царии) неубедительным является утверждение, будто “федера­лизм не представляет стабильной системы. Вернее, его стабиль­ность — всегда временное явление” (123). В России подобные “вы­воды” объективно имеют политический подтекст: во имя ста­бильности государства следует отказаться от его федеративного характера. Между тем проблема равновесия, стабильности являет­ся общей для всех государств независимо от формы их устрой­ства, и примеров нестабильности унитарных государств (в настоя­щее время Таджикистана, Республики Албания, некоторых государств Африки), пожалуй, не меньше, чем федеративных. Международной практике более отвечает вывод о том, что “федераль­ные системы или системы, подверженные сильному влиянию фе­деративных принципов, входят в число самых стабильных и проч­ных государств” (124).

Разумеется, это не означает, что федеративное государство, впрочем, как и любое другое государство, не сталкивается или и может столкнуться с дестабилизирующими факторами. Многие

авторы считают одним из внутренних свойств федеративной сис­темы наличие конфликта. Приведем некоторые высказывания на этот счет, принадлежащие зарубежным политологам. “Что необхо­димо понять с самого начала, — пишет А. Ганьон, — так это неизбежность конфликта и на самом деле его действительную ценность в большинстве федеративных систем. Поскольку феде­ральные системы стремятся согласовать различия, постольку нужно признать, что конфликт является неотъемлемым качеством феде­ративного устройства” (125). Конфликт, полагает Р. Уотс, состав­ляет внутренний компонент всех федеративных систем. Если пос­ледние устояли, то “не потому, что они устранили конфликт, а потому, что управляли им” (126).

Как показывает мировая практика, разграничение предметов ведения и полномочий, взаимодействие и сотрудничество феде­рального центра и субъектов федерации основываются на ряде принципов, которые есть основание считать общепризнанными. Их соблюдение означает признание определенных взаимоотноше­ний и способствует разумному согласованию общенациональных и региональных интересов, а соответственно поддержанию ста­бильности федеративных систем.

Среди принципов демократического федерализма, пожалуй, ведущий и наиболее признанный — принцип субсидиарности, или дополнительности. Суть его заключается в том, что все основ­ные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это сделать, должны решать субъекты федерации. Роль федерального центра должна быть субсидиарной, т.е. дополняющей. В ФРГ этот принцип закреплен даже в Основном Законе, что, кстати, стоило бы сделать и в Конституции Российской Федерации. Ст. 30 Основного Закона ФРГ, в частности, гласит: “Осуществление го­сударственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной Закон не устанавливает или не допускает иного регулирования”.

Принцип субсидиарности предполагает, что федеральный центр выполняет те задачи, которые ни один субъект федерации не может одолеть самостоятельно и одновременно в решении кото­рых субъекты федерации коллективно заинтересованы. В качестве примеров таких задач можно назвать поддержание обороноспособности страны; разработку, принятие и выполнение общефедерального государственного бюджета; валютное и таможенное регулирование;

устранение существенных региональных различий в уровне жизни населения; обеспечение демократических основ политичес­кой системы, защиту прав человека на территории всей федера­ции, а также множество других задач. Вмешательство федерально­го центра необходимо при решении задач, затрагивающих интере­сы двух или нескольких субъектов федерации (например, задачи завоза топлива, продуктов, медикаментов и других предметов в районы российского Севера). Только федеральная власть может выступить с достаточной эффективностью в качестве арбитра при согласовании интересов и спорах субъектов федерации. Как пра­вило, без вмешательства федерального центра невозможно решить проблемы защиты меньшинств, беженцев, мигрантов. Учитывая огромную информацию о жизни общества, которая концентриру­ется в высших органах государственной власти федерации, а также тот кадровый и научный потенциал, который может исполь­зовать федеральная власть, она просто обязана быть центром со­циальных инноваций, хотя, разумеется, это совсем не исключает творчества в данном направлении и со стороны регионов и необ­ходимости опять-таки усилиями прежде всего федерального центра распространять передовой региональный опыт.

Один из принципов сотрудничества федерального центра и субъектов федерации, как уже отмечалось, — это определение на федеральном уровне и соблюдение всеми общенациональных стандартов в различных сферах жизни общества. Соблюдение этих стан­дартов, с одной стороны, помогает обеспечить по всей стране определенный минимальный уровень “качества жизни”, с другой — не закрывает дорогу для творческой инициативы субъектов федерации, если она направлена на повышение этого уровня. Ко­нечно, при этом возможны дискуссии относительно допустимой степени детализации федеральной властью общенациональных стан­дартов и относительно того, кто и как может или должен их контролировать. Но это рабочие вопросы, не ставящие под сомне­ние правильность самого принципа, и они должны решаться путем согласования и компромиссов.

Оправданной, на наш взгляд, является постановка вопроса и о таком принципе сотрудничества, согласно которому ни федераль­ный центр, ни субъекты федерации не принимают решений и не проводят политику, противоречащую общенациональным и реги­ональным интересам. В противном случае будет разрушаться вся

система федеративных отношений. В связи с этим недальновидной представляется встречающаяся до сих пор политика заигрывания федеральных властей с местными органами власти и попытки противопоставления последних органам власти субъектов федера­ции. Вообще непосредственный выход федерального центра на честные органы власти, минуя региональный уровень, вряд ли стоит поощрять, поскольку такая политика может порождать до­полнительные и вовсе не обязательные напряжения и конфликты в отношениях центра с субъектами федерации. Вызывает опреде­ленные сомнения и целесообразность, например, практики не­посредственной передачи федеральной собственности в муници­пальную, хотя и по согласованию с администрацией региона. Учи­тывая федеративную природу российского государства, возмож­но, предпочтительнее передавать объекты федеральной собствен­ности непосредственно субъекту федерации с рекомендацией пос­ледующей передачи их в собственность конкретного муниципаль­ного органа власти.

Особо следует отметить часто высказываемую в политологичес­кой литературе идею о том, что один из принципов сотрудниче­ства в федеративных отношениях выражается в определении фе­деральным центром стратегических целей и разработке принци­пиальных основ политики и в использовании субъектами федера­ции различных средств для реализации этой политики и заданных федеральной властью целей. “Федеральное правительство, — пи­шут американские авторы, — должно руководить, определяя на­циональные цели и предоставляя штатам и местностям (localities) максимум возможной гибкости в выборе средств для достижения этих целей” (127).

Как представляется, такой взгляд сильно упрощает реальные федеративные отношения, а предлагаемое жесткое разделение фун­кций вряд ли оправданно. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации — это составные части единого госу­дарственного целого. Не только в интересах сохранения полити­ческой стабильности, но и для эффективного функционирования федерации не следует отделять субъекты федерации от разработки стратегической политики федеративного государства, так же, как нельзя отделять федеральные органы власти от поисков наиболее оптимальных средств осуществления этой политики, равно как и от непосредственного участия в ее проведении.
Наряду с отношениями между федеральным центром и субъек­тами федерации исключительно важный аспект федеративных от­ношений — связи и взаимодействие между самими членами феде­ративного союза. В ряде государств сотрудничество субъектов фе­дерации регулируется конституционными нормами, а некоторые американские исследователи даже считают, что в США сотрудни­чество штатов является их конституционной обязанностью. Так. Дж. Циммерман утверждает, что Конституция США “возлагает на штаты обязанность сотрудничать с национальным правительством по специфическим вопросам и друг с другом независимо от раз­личий в численности населения, площади территории, ресурсов и других характеристик” (128). Хотя прямое указание на обязан­ность штатов сотрудничать друг с другом в американской консти­туции обнаружить нельзя, тем не менее косвенным доказатель­ством в пользу этого является статья IV, в разделе первом кото­рой говорится, что “в каждом штате должны пользоваться уваже­нием и полным доверием публичные акты, официальные доку­менты и судебные решения любого другого штата”.

Степень регулирования в конституционных актах федератив­ных государств межрегиональных отношений сильно отличается. В Конституции Российской Федерации нет каких-то специальных статей о взаимоотношениях субъектов федерации. Однако она со­держит некоторые положения, относящиеся к данной проблеме. Это в первую очередь закрепленная в п. 1 ст. 8 норма, гарантирую­щая единство экономического пространства, свободное переме­щение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конку­ренции, свободу экономической деятельности, и норма, зафик­сированная в п. 1 ст. 74 Конституции и запрещающая установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препят­ствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Тем самым до сведения субъектов федерации доводится, чего они не могут делать в своих экономических взаимоотноше­ниях. Кроме того, в Российской Конституции есть еще две ста­тьи, относящиеся к регулированию отношений между субъектами федерации. Это ст. 66 п. 4, предусматривающая возможность спе­циального регулирования отношений автономных округов, вхо­дящих в состав края или области, с органами государственной власти соответствующего края или области, а также ст. 67 п.3,

допускающая изменение границ между субъектами Российской Федерации с их взаимного согласия.

Конституция США, как считает тот же Дж Циммерман, со­держит два типа положений, относящиеся к взаимодействию штатов. Это положения, регулирующие отношения между штатами как юридическими субъектами в целом, включая процедуру улажива­ния споров и механизм разработки и осуществления совместных программ, и положения, регулирующие отношения между штата­ми по поводу их граждан, включая вопросы применения законов штата к лицам, проживающим в другом штате, возвращения скры­вающихся от правосудия, а также требование, чтобы каждый штат обращался с гражданами других штатов так же, как он обращает­ся со своими гражданами. Автор считает, что Конституция США регулирует отношения между штатами по следующим направле­ниям: 1) разрешение споров между штатами через федеральную судебную систему; 2) осуществление штатами совместных дей­ствий; 3) решение вопроса о привилегиях и иммунитете граждан одного штата на территории другого; 4) уважение и доверие од­ного штата к публичным актам, официальным документам и су­дебным решениям другого штата; 5) выдача преступников, 6) свободный торговый обмен между штатами (129). Нетрудно заме­тить, круг отношений между штатами, подпадающих под непос­редственно конституционное регулирование, довольно широк.

Предметом сотрудничества субъектов федерации являются самые разные вопросы. Это могут быть содействие экономической
интеграции и товарному обмену между предприятиями регионов,
научно-техническая кооперация, совместная подготовка и внесе­ние в федеральный парламент законопроектов, координация действий в борьбе с организованной преступностью. Пример сотрудничества субъектов Российской Федерации — их взаимодействие в рамках межрегиональных экономических ассоциаций типа “Большой Волги” или “Сибирского соглашения”. В США сотрудниче­ство между штатами охватывает такие вопросы, как ликвидация лесных пожаров, предупреждение загрязнения окружающей сре­ды, борьба с организованной преступностью, преследование по следам преступников полицией штата за пределами его границ и т.п.(130).

В ФРГ существует так называемый институт самокоординации. Суть его заключается в следующем. Каждая земля имеет исключительные

предметы ведения и полномочия. Входящие в эту сферу вопросы могут потребовать единообразного регулирования в раз­личных землях. Федеральный центр сделать этого не может, по­скольку такие вопросы относятся к области исключительной ком­петенции земель. Выход из положения состоит в договоренности земель об единообразном регулировании указанных вопросов. Как отмечалось в отечественной литературе, объектами “самокоорди­нированного" правового регулирования земель являются вопросы их внутренней жизни: школа, полиция, юстиция, здравоохране­ние, культура и т. д. Один из способов самокоординации земель ―“совместное межземельное планирование хозяйственного и соци­ально-культурного развития экономических агломераций в раз­личных землях” (131). Основной закон ФРГ (ст. 35) предусматри­вает, что все власти федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь. В частности, в случае стихийного бедствия или при особо тяжелом несчастном случае земли могут просить о направлении к ней полицейских сил другой земли.

Сотрудничество субъектов федерации принимает различные организационные формы. Самая обычная — заключение официаль­ных договоров и соглашений. Так, Республика Татарстан имеет договоры с целым рядом республик и других российских регио­нов, в которых получают отражение вопросы, представляющие взаимный интерес. Например, в подписанном в мае 1997 г. Договоре о дружбе и сотрудничестве между Республикой Татарстан и Че­ченской Республикой Ичкерия говорится, в частности, о том, что “стороны будут содействовать развитию эффективных форм совместной производственной, научно-технической, инвестицион­ной и коммерческой деятельности, созданию и реализации совмест­ных проектов, в том числе с участием третьих сторон, а также создавать благоприятные условия для всесторонних контактов физических и юридических лиц обеих сторон, включая их учас­тие в выставках и ярмарках, в обмене информацией и других формах сотрудничества”. Обе республики договорились сотрудни­чать в восстановлении экономики и системы здравоохранения Че­ченской Республики, в борьбе с организованной преступностью, содействовать подготовке кадров и решению других вопросов (132)

Широкая практика заключения договоров между штатами дав­но известна США. Однако здесь эта практика имеет определенные юридические ограничения. Суть дела заключается в следующем: в

одном и том же разделе 10 статьи I Конституции США утвержда­ется, с одной стороны, что “ни один штат не может вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации”, с другой, что штат может “входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством”, но с согласия Конгресса США. Практика пошла по пути признания законности, в частности, договоров между штатами, но поставила вопрос: все­гда ли в этих случаях требуется согласие Конгресса? Рассматривая в 1893 г. дело Virginia v. Tennessee, Верховный Суд США постано­вил, что согласия Конгресса не требуется при заключении непо­литических договоров и согласие Конгресса подразумевается, когда он опирается на договор в целях получения дохода и в судебных целях (133). В 1962 г. Апелляционный Суд США постановил, что договоры между штатами политического характера без одобрения Конгресса недействительны, но без его согласия штаты могут зак­лючать неполитические договоры. При этом полномочие Конгрес­са давать или не давать согласие оказывалось абсолютным, по­скольку именно Конгресс решает, является ли договор полити­ческим и как и когда такое согласие будет им дано (134).

Однако такое разграничение заключаемых штатами договоров нельзя было признать точным. Последующая судебная практика уточнила критерии, позволяющие ответить на вопрос: требуется ли при заключении данного договора согласие Конгресса США? Последнее необходимо для договоров, влияющих на политичес­кое равноправие внутри федеративной системы или затрагиваю­щих полномочие, делегированное федеральному правительству. Согласие Конгресса требуется и по договорам, которые касаются вопросов пограничных поселений в штатах, юрисдикции над вод­ными ресурсами, а также по договорам, которые дискриминиру­ют не участвующие в них штаты. Не нуждаются в указанном со­гласии договоры, устанавливающие каналы связей между штата­ми, направленные на достижение единообразия законов или ка­сающиеся сфер, обычно относящихся к компетенции штатов, та­ких, как образование, благосостояние детей, уголовное право или психическое здоровье (135).

О количестве и характере договоров между штатами дают пред­ставление данные, приводимые Патрицией Флорестано. С 1783 г. до 1920 г. между ними было заключено 36 договоров; в 1920— 1941 гг. - около 25; в 1941-1969 гг. – свыше 100, в 1970-1979 гг.

— 19; в 1980—1992 гг. — 22 договора. При этом в 1980-х годах 45% всех заключенных договоров касались охраны окружающей сре­ды, 18 — вопросов транспорта (136). Нормальной практикой счи­тается заключение договоров и административных соглашений меж­ду землями ФРГ и договоров (конкордатов) между кантонами Швейцарии.

Кроме договоров и соглашений, существуют другие организа­ционные формы сотрудничества субъектов федераций, среди них— региональные и национальные ассоциации должностных лиц различного ранга. В США две такие существующие уже длитель­ное время организации: очень влиятельная национальная Ассамб­лея губернаторов штатов, образованная в 1908 г., и Совет прави­тельств штатов, созданный в 1935 г. Существуют и некоторые другие организации должностных лиц (в том числе специализиро­ванных), решающие общие для штатов вопросы и оказывающие давление на общенациональное правительство.

В ФРГ на регулярной основе, примерно раз в год, проходят встречи Министров-Президентов — глав земельных правительств. Фактически такие встречи проводятся чаще, по крайней мере, один раз перед встречей глав исполнительной власти земель с федеральным канцлером. Также регулярно встречаются министры-коллеги, руководители соответствующих отраслевых министерств (например, министры образования или министры жилищного хо­зяйства). Кроме того, имеют место многочисленные формальные и неформальные контакты между сотрудниками родственных по профилю земельных министерств. Цель таких встреч — подготовка совещаний на федеральном уровне или координация собственных действий и законодательства (137). По сведениям некоторых ис­точников, каждую неделю (обычно по пятницам) руководители аппарата всех шестнадцати земельных правительств общаются друг с другом путем телефонной конференции (138).

По меньшей мере один раз в год проводят встречи премьер-министры, или первые министры канадских провинций. Участни­ки разрабатывают стратегию отношений с федеральным прави­тельством и стремятся добиться консенсуса провинций по вопро­сам, которые они предлагают обсудить с Премьер-министром Канады (139).

Одновременно с сотрудничеством в отношениях между субъектами федерации имеют место острое соперничество, конкурентная

борьба, в основе которых лежит несовпадение экономических интересов регионов. Если на время отбросить престижные сообра­жения, конкуренция членов федерации определяется в первую очередь и главным образом финансово-экономическими фактора­ми. К ним относится стремление получить больше средств из фе­дерального бюджета или оставить у себя более значительную часть собранных на территории субъекта федерации налогов; располо­жить на своей территории федеральные учреждения, например, вузы федерального значения, научно-исследовательские лабора­тории, региональные и межрегиональные отделы федеральных органов власти и т. п. Субъекты федерации конкурируют за при­влечение на свою территорию отечественных и иностранных инвес­тиций, фирм различного профиля. При этом регионы готовы идти на предоставление грантов, налоговых льгот, лицензий и т.д.

Принципиальными и довольно глубокими бывают противоре­чия между более богатыми и более бедными членами федерации. Одни стремятся мобилизовать собственные ресурсы для развития своей экономики, производственной и социальной инфраструк­туры, науки, образования и культуры, для повышения жизнен­ного уровня населения — словом, для того, чтобы жить все зажи­точнее, и обвиняют дотационные субъекты федерации в ижди­венчестве. Другие, находясь в финансовой зависимости от центра, опираются на него и оказывают поддержку федеральной власти в ее усилиях по горизонтальному выравниванию уровня жизни во всех регионах федерации за счет перераспределения доходов.

Конкуренция субъектов федерации проявляется по-разному, и ее участники прибегают к самым различным методам. Например, австралийские штаты и канадские провинции используют многочисленные средства для оказания предпочтения зарегистрированным на территории данного штата или провинции компаниям, т. е. так называемым компаниям-резидентам. Последние пользуются определенными преимуществами при организации штатом (про­винцией) тендеров. Австралийские и канадские субъекты федера­ций могут издавать законы о компаниях, в которых предусматри­ваются более благоприятные условия для своих “домашних” фирм, включая законы о вступлении во владение имуществом. Компани­ям-резидентам могут быть предоставлены налоговые льготы в виде уменьшения их размера, налоговых каникул, а иногда и в виде полного освобождения от некоторых из налогов. Штат (провинция)

может также предоставить “своим” фирмам льготные кре­диты, например, под низкие проценты. Все это делается с целью удержать у себя уже зарегистрированные и действующие на тер­ритории субъекта федерации фирмы и привлечь новых резиден­тов и новые фирмы из других штатов (140).

Штаты США имеют право устанавливать налог с продаж и вводить акцизы. Разница в размере налога и акциза используется в конкурентных целях. Она может побудить к переводу розничной торговли в штаты с более низкими налоговыми ставками, приво­дя, в частности, к сокращению объемов торговли и налоговых поступлений в штатах с высокими налоговыми ставками. Так, отсутствие налога с продаж в штате Нью-Гэмпшир делает его притягательным для продавцов из других штатов Новой Англии, где такой налог существует. Высокие акцизы на алкогольную и табачную продукцию в одном штате поощряют его жителей ез­дить за соответствующими покупками в другие штаты, не говоря уже о разливе и незаконном провозе алкогольных напитков через границы штата участниками организованной преступности. Если в Нью-Гэмпшире нет налога с продажи, например, дистиллированного спирта, то в штате Массачусетс этот налог составляет 4,05 доллара за галлон, а во Флориде — 6,50 доллара. Подобные же различия существуют в размерах акцизов на табачные изделия. Если, например, в штате Вермонт они составляют 20 центов на пачку, то в Массачусетсе — 50 центов (141).

Соперничая друг с другом, штаты опасаются взимать слишком большой подоходный налог, поскольку это может вызвать отток состоятельных людей, прежде всего бизнесменов, и определенное свертывание предпринимательской деятельности. Нужно учиты­вать еще такую черту национального характера американцев, как мобильность. Ежегодно в США 17% людей меняют местожитель­ство, правда, только 3% переселяются за пределы штата, в кото­ром они проживали до этого (142).

Среди политологов существует мнение, что конкуренция меж­ду субъектами федерации не всегда на пользу стране. В частности, в попытках привлечь инвестиции и квалифицированную рабочую силу конкуренты ослабляют определенные стандарты, понижая тем самым порог требований к участникам рыночных отношений. И когда подобным же образом поступают другие регионы, падает уровень общего благосостояния. Доля справедливости в таком упреке,

безусловно, имеется, хотя он совсем не оправдывает вывод о необходимости на этом основании сократить полномочия штатов в регулировании экономических процессов и в налогообложении (143).

Однако есть действительно несущий в себе отрицательный за­ряд и потому недопустимый в едином государстве метод защиты рыночных интересов — создание местных барьеров на пути сво­бодного движения товаров, людей и идей. Чтобы не допустить конкуренции со стороны фирм, зарегистрированных в других ре­гионах, некоторые субъекты федерации ужесточают на своих гра­ницах политический, санитарный, медико-биологический и дру­гие виды контроля, создают для “чужих” производителей небла­гоприятные условия, снижающие их конкурентоспособность.

В США штаты, кроме ужесточения мер контроля, используют свои лицензионные, налоговые полномочия собственника для со­здания торговых барьеров на пути конкурентов. Различные зако­ны штатов требуют, например, от тех, кто занимается разъездной торговлей, приобретения лицензии или возлагают на иностран­ные корпорации дискриминационные налоги и плату за лицен­зию. Выступая в качестве собственника, штаты закупают в огром­ных количествах различные товары и нанимают миллионы работ­ников. При этом предпочтение отдается своим закупщикам, сво­им товарам, своим гражданам (144).

Примерно такая же проблема имеет место в отношениях австралийских штатов. Хотя Конституция Австралийского Содруже­ства гарантирует свободную торговлю и свободу передвижения между штатами, занятие многими профессиями и ремеслами ре­гулировалось штатами, и последовавшее разнообразие в этом воп­росе помешало свободному передвижению между ними. Особен­ности систем образования в штагах не поощряли передвижение студентов даже на университетском уровне (145).

Подобная практика не обошла стороной и Российскую Феде­рацию, в которой некоторые субъекты также прибегали и про­должают прибегать к конструированию искусственных барьеров на пути свободного движения людей, товаров и денежных пото­ков. Так, постановлениями губернатора Курской области от 17 июня 1997 г. № 735 “О порядке оборота лома и отходов черных и цветных металлов на территории Курской области”, от 27 августа 1997 г. № 941 “О неотложных мерах по сохранности и контролю за вывозом зерна урожая 1997 года за пределы Курской области”

и распоряжением губернатора Курской области от 5 апреля 1997 г. № 207-р устанавливались положения, препятствовавшие свободному перемещению товаров и свободе экономической деятельности, а также ущемлявшие самостоятельность и права хозяйствующих субъектов. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1306 действие этих постановлений и распоряжения как противоречащих статьям 8, 12,71,130 и 132 Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ и Закону Российской Федерации “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” было приостановлено, а курскому губернатору было предложено привести указанные постановления и распоряжение в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (146).

В целом такая практика противоречит принципам рыночной экономики, убивает то, что составляет ее живую душу — свободную конкуренцию. Кроме того, она сильно затрудняет решение, одной из самых важных задач любого государства — обеспечение более или менее одинакового уровня жизни во всех регионах страны Ограничения свободного экономического обмена наносят ущерб прежде всего интересам потребителей, для которых возможности собственного выбора на рынке товаров и услуг снижаются в результате искажений принципов конкурентного соперничества производителей и поставщиков. Выражают недовольство такой ситуацией и предприниматели, поскольку для них необходимость соблюдать устанавливаемые регионами всевозможные ограничения и дополнительные сборы означают увеличение издержек производства и реализации товаров и услуг, ослабление вследствие этого конкурентоспособности, подрыв единых для страны и отрасли и уже привычных стандартов и процедур.

В политологической литературе указывалось еще одно антидемократическое и антирыночное последствие регионального обособления — монополизация рынка товаров и услуг. Так, в США “несколько штатов настолько доминируют на рынке, что задают тон для всех других штатов. Например, на долю Калифорнии приходится 14,7 процентов американского рынка лекарств. Всего же на вместе взятые штаты Калифорния, Нью-Йорк, и Иллинойс приходится 27,2 процента этого рынка. Отсюда регулирование введенное этими штатами, может эффективно влиять на рынок и де-факто составить замену законов других штатов” (147).

Однако самый главный негативный результат искажения прин­ципа свободы движения людей, товаров и идей, создания на этом пути региональных барьеров — грубое нарушение прав человека. Нет необходимости доказывать, что в данном случае ограничива­ется свобода перемены личностью места жительства и работы, свобода ее экономической деятельности, права человека как по­требителя товаров и услуг. В некоторых федерациях в рамках меж­региональных отношений возникала также проблема применения единых требований для получения врачами, юристами, предста­вителями других профессий лицензий на частную практику, а также проблема нострификации дипломов о высшем образова­нии, что является непременным условием мобильности указан­ных и других категорий специалистов. Все вместе сказанное ведет к экономическим и социальным конфликтам, для разрешения которых необходимо вмешательство федеральной власти, а также пересмотр своей позиции самими субъектами федерации.

Федерации предпринимают энергичные усилия для разреше­ния данной проблемы. Способы реакции на нее, как показывает практика, могут быть разнообразными. В свое время в Австралии и Канаде вопрос об устранении таможенных пошлин при пересече­нии границ штата или провинции был решен, во-первых, путем отмены таких пошлин законодательным путем; во-вторых, пере­дачи полномочий вводить пошлины федеральному центру с тем, чтобы обеспечить одинаковые для всех размеры пошлины на то­вары, ввозимые в страну в любом ее пункте; в-третьих, что осо­бенно важно, путем внесения конституционной поправки, гаран­тирующей свободу торговли и передвижения на всей территории федерации (148).

В США та же проблема решалась по трем направлениям. Во-первых, Конгресс использовал право присвоения функций, ра­нее принадлежавших штатам, и соответственно издания общефеде­ральных законов, которые заменяли законы штатов. Так, в 1982 г. Конгресс полностью заменил установленные штатами ограниче­ния на размеры и вес грузовиков, курсирующих на дорогах, со­единяющих штаты.

Во-вторых, свой вклад в решение рассматриваемой проблемы внесли судебные органы страны. Например, в 1939 г. Верховный Суд США высказал мнение о нарушении законом штата Флорида статьи американской Конституции о торговле между штатами (раздел 8

статьи I), поскольку закон штата требовал проверки на соответствие установленным штатом стандартам минимального качества только ввозимого цемента.

В-третьих, немаловажную роль сыграло удовлетворяющее взаим­ные интересы законодательство штатов. В частности, штаты взаим­но принимают налоговые законы, защищающие доходы граждан от двойного или тройного налогообложения. Другой пример ―взаимное законодательное признание лицензий на работу в каче­стве водителей грузовиков и других моторизованных средств (149).

В Швейцарии кантоны призваны обеспечивать одинаковый объем прав гражданам других кантонов. “Кантоны не вправе изда­вать постановления, вводящие ограничения прав граждан других кантонов. В то же время ни один кантон не обязан предоставлять гражданам других кантонов преимущества, которыми они пользо­вались в этих кантонах” (150).

Не все из названных мер оптимальны. Это замечание относится в первую очередь и главным образом к вторжению федерального центра в сферу предметов ведения и полномочий субъектов феде­рации. Не стесненное строго определенными рамками, слишком широкое вмешательство федеральной власти в функции членов федерации подрывает федеративные отношения и само по себе может вызвать напряжения и конфликты в отношениях между федеральной властью и субъектами федерации. Кроме того, феде­ральное вмешательство, как правило, не сопряжено с учетом ре­гиональных и этнических особенностей. Наконец, расширение пре­делов государственного вмешательства в регулирование описан­ных выше проблем на федеральном уровне значительно увеличи­вает число занятых в регулировании служащих, ведет к разбуха­нию госаппарата. Так, по приведенным в литературе данным, штат федеральных органов власти, осуществляющих в США функцию регулирования, возрос с 70 000 служащих в 1970 г. до 125 000 - в 1992 г. (151). Стоимость содержания этой бюрократической маши­ны оплачивают опять-таки налогоплательщики.

Запрещение дискриминации граждан в зависимости от их местожительства (штата, земли, кантона, провинции, области, республики) является общепризнанной демократической нормой во всех федерациях. Яркий пример — конституционная норма, зак­репленная в п. 1 ст. 33 Основного Закона ФРГ: “Каждый немец имеет в каждой земле одинаковые гражданские права и обязанности”.
Однако недискриминационность вовсе не означает, что в том или ином субъекте федерации не могут устанавливаться опре­деленные льготы для проживающих на его территории граждан, не связанных с нарушением принципа свободного передвижения людей, товаров и идей. Каждый субъект федерации с учетом собст­венных ресурсов может принимать региональные социальные про­граммы, направленные на повышение жизненного уровня своего населения, усиление социальных стандартов качества жизни и т.п.

Хотя Конституция США исходит из того, что “граждане каж­дого штата имеют право на все привилегии и льготы граждан других штатов” (раздел 8 ст. IV), американская судебная практика признала допустимость исключений. В частности, эта статья не применяется к тем услугам и ресурсам, которые находятся в соб­ственности штатов. Из этого следует, что штат может потребовать от нерезидента более высокую плату за лицензию на рыболовство и охоту и более высокую плату за обучение в колледжах и уни­верситетах штата. Из сферы действия указанной статьи исключаются политические привилегии. Это означает, что штат может потребо­вать от нового резидента проживания в штате определенного вре­мени, чтобы получить право голоса или право на занятие государ­ственной должности. Далее, штат нельзя заставить предоставить лицу привилегию, данную ему (лицу) другим штатом, напри­мер, право заниматься юридической практикой. Более того, предоставляемые штатом своим гражданам привилегии и иммуните­ты не распространяются на иностранные корпорации, зарегистри­рованные в другом штате или другом государстве. Как пишет Дж. Циммерман, штаты обычно дискриминируют такие корпорации при налогообложении и выдаче лицензии, если при этом не нару­шается федеральное законодательство (статья о федеральном ре­гулировании торговли между штатами, а также нормы, зафикси­рованные в XIV поправке к американской Конституции) или договорные обязательства США (152).

Сходная правовая ситуация существует и в Российской Феде­рации. С одной стороны, Конституция РФ провозглашает: “Каж­дый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предус­мотренные Конституцией Российской Федерации” (ст. 6), “каж­дый, кто законно находится на территории Российской Федера­ции, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания

и жительства” (ст. 27). С другой стороны, в законодатель­стве любого российского региона могут устанавливаться дополни­тельные льготы и дополнительные гарантии прав для граждан, проживающих на территории данного региона: более высокий минимальный размер заработной платы, доплаты к заработной плате отдельных категорий трудящихся, доплаты к пенсиям и пособиям, обеспечение жильем первоочередников, более высо­кие, чем в среднем по стране стандарты по охране окружающей среды и т. д. Все это имеет рациональное обоснование и справед­ливо не рассматривается как нарушение прав других граждан.

Кроме противоречий по поводу реализации принципа свободы движения людей, товаров и идей, между субъектами федераций возможны и другие споры. Оптимальный способ их разрешения ―взаимные договоренности, а в случае их невозможности — обра­щение в суд. В США споры между штатами обычно возникают по поводу границ, водоснабжения и загрязнения воды, выплаты долгов. Так, по одним подсчетам, в период между 1 октября 1961 г. и 25 апреля 1993 г. Верховный Суд США рассмотрел 22 дела по погра­ничным спорам, 16 дел по спорам о праве на воду, 2 дела об уменьшении подачи воды, 3 дела о собственности на выморочное имущество, 3 дела о налогах штата, 8 дел по спорам относительно предпринятого штатами регулирования и 4 дела по другим вопро­сам, а всего 58 дел (153).

Таким образом, отношения между субъектами федерации, как