М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт

Субъекты федерации имеют свои конституции или подобные им другие нормативно-правовые документы. Они обладают пра­вом самостоятельно определять свою внутреннюю государствен­ную организацию, т.е. структуру, состав, функции и взаимодей­ствие органов государственной власти и управления. В частности, земли ФРГ по своему усмотрению решают, каким быть законода­тельному органу — одно- или двухпалатным, и как его избирать -непосредственно населением или при помощи косвенных проце­дур. Российские субъекты федерации также самостоятельно опре­деляют, например, название и численный состав своих предста­вительных органов, некоторые процедуры выборов, решают кад­ровые вопросы, относящиеся к государственным организациям, учреждениям и предприятиям этих субъектов.

По мнению Джозефа Циммермана, всю совокупность принад­лежащих штатам США полномочий можно разделить на три кате­гории: полицейская власть, предоставление услуг населению, со­здание и контроль над местными органами власти. При этом по­лицейская власть рассматривается весьма широко: как основа об­ширного социального законодательства. Сам автор определяет ее как “власть регулировать личные и имущественные права с це­лью защиты и содействия общественному здоровью, безопаснос­ти, морали, удобству и благосостоянию” (61).

К числу вопросов общественной безопасности он относит оп­ределение стандартов строительства зданий и инспекцию после­дних; разработку инструкций по безопасности транспортных средств; разрушение строений с целью предотвращения распрост­ранения пожара. Здравоохранение включает: требование вакцина­ции против специфических болезней; издание законов о карантинах;

лицензирование медицинской профессии; инспекцию про­дуктов и лекарств; осушение болот, в которых обитают москиты; уничтожение больных животных; поддержание канализационной и водопроводной систем; управление государственными больни­цами.

Работа по поддержанию общественной морали — это принятие законов против мошенничества, запрещение проституции и использования наркотиков, запрещение непристойной литературы и регулирование продажи алкогольных напитков.

Под общественными удобствами понимаются регулирование деятельности по зонированию и другому использованию земли; строительство и поддержание магистральных дорог и парков; регулирование деятельности частных транспортных компаний.

К обеспечению общественного благосостояния относятся вве­дение законов, запрещающих детский труд; законов, запрещаю­щих монополии, которые сдерживают торговлю между штатами, а также регулирование деятельности компаний, поставляющих электроэнергию и натуральный газ; регулирование продолжитель­ности рабочего времени, порядка установления рекламных щитов и других уличных знаков.

Так называемые общественные услуги включают в себя шесть больших типов разнообразных услуг. Это прежде всего осуществление надзора за школами, которые находятся в ведении местных органов власти, и частными школами, а также управление университетами и специализированными учебными заведениями в виде, например, морских академий или школ для отсталых в развитии детей.

Второй тип услуг — обеспечение общественной безопасности. Хотя определенную ответственность в этом деле несет федераль­ное правительство, а полиция находится в ведении местных орга­нов власти, последняя дополняется полицией штата или относя­щейся к штату службой патрулирования и контроля на дорогах.

Третий тип составляют услуги, оказываемые в целях обще­ственного благосостояния. Далее идут услуги по охране здоровья, которые значительно расширились в XX в. Это осуществление про­грамм по психическому здоровью, помощь детям-инвалидам, рабо­та стоматологических и родильных клиник, реализация програм­мы по определению различных болезней, инспекция предприя­тий общественного питания и оборудования для переработки про­дуктов. Транспортные услуги тоже разнообразны: от строительства

и поддержания дорожных магистралей до обеспечения населения общественным транспортом, строительства и управления воздуш­ными и морскими портами. Наконец, большую группу представ­ляют услуги в области сельского хозяйства и хранения. “Все шта­ты направляют исследования в области сельского хозяйства, уп­равляют водными ресурсами, восстановлением лесных массивов, консервацией почв, программами сохранения рыб и птиц” (62).

Разумеется, сказанным отнюдь не ограничиваются пределы ведения и полномочия американских штатов. Они имеют значи­тельные права в области разработки и принятия конституции, внутригосударственной организации, отправления правосудия. Точно также здесь не указаны довольно большие ресурсы в виде собственности, представительства в Сенате и др., которыми они обладают и могут использовать для давления на федеральные вла­сти и влияния на формирование и осуществление внутренней и внешней политики федерации.

В пределы ведения австралийских штатов и канадских провин­ций входят образование, здравоохранение и благосостояние, обес­печение закона и правопорядка, а также различные аспекты регу­лирования промышленности, индустриальных отношений и ин­дустриального развития. Есть и различия, заключающиеся, на­пример, в том, что контроль за работой железнодорожного транс­порта в Канаде относится к ведению национального правитель­ства, а в Австралии — к ведению штатов, и, наоборот, уголовное право относится в Канаде к предметам ведения провинций, а в Австралии — к ведению федеральной власти (63). Согласно друго­му источнику, к предметам ведения канадских провинций отно­сятся развитие рынка труда и обучение, легкая и горная промыш­ленность, туризм, жилищные вопросы, отдых и развлечения, муниципальные и городские дела (64).

В целом, по мнению автора сравнительного исследования австралийского и канадского федерализма, для функций членов обе­их федераций — Австралии и Канады — характерно следующее: они затрагивают повседневную жизнь людей; это более заметные функции и, следовательно, более политические; они чаще ис­пользуются для политических сделок с целью получения денег из федеральной казны; большинство капитальных затрат, произво­димых для выполнения указанных функций, не может принести доход, который окупил бы затраты (например, школы, больницы,

тюрьмы обычно не являются высокодоходными); более того, они создают для штатов, провинций долги. В конечном счете вы­полняемые субъектами названных федераций функции связаны с обеспечением инфраструктуры, а это на протяжении всего XX в было бременем для правительств обеих стран (65)

Потенциал субъектов федерации в осуществлении суверените­та федеративного государства не сводится к наличию исключи­тельных предметов ведения и полномочий. Он проявляется в реа­лизации совместной/конкурентной компетенции, а также в осу­ществлении общефедеративных функций. Словом, в демократи­ческом федеративном государстве субъекты федерации не явля­ются простыми исполнителями законов и других нормативных актов, принимаемых федеральными органами власти. Они актив­но участвуют в конструировании политической воли федератив­ного государства, будь то в конституции или законе. В Швейца­рии, например, “кантоны не только участвуют непосредственно в законодательном процессе через своих представителей в Парла­менте, а именно во второй палате, но с ними также часто кон­сультируются в течение подготовительной процедуры при приня­тии законов или внесении в них поправок” (66).

В этом плане особенно большое значение в федерациях приоб­ретает вторая палата парламента, представленная субъектами федерации. Именно в этой палате чаще всего обращают внимание на

В Федеративной Республике Германии вторая палата парламен­та — Бундесрат — также зарекомендовала себя как обладающий большими полномочиями и авторитетный орган государства. Дос­таточно сказать, что Бундесрат имеет право абсолютного вето на все законопроекты, которые затрагивают земли, и право относительного

вето по всем остальным законопроектам. Особенно боль­шой вес земли приобрели в связи с тем, что требуется согласие Бундесрата на конституционные поправки, финансовое законо­дательство и законодательство, затрагивающее административные вопросы, т. е. законы, посягающие на административные прерога­тивы земель.

Члены Бундесрата — представители правительств земель. Премьер-министр каждой земли является членом верхней палаты, а делегаты от земли, в отличие от членов российского Совета Федерации, всегда голосуют единым блоком, индивидуальное голосо­вание не допускается. “Бундесрат воспринимается как институт, который смягчает асимметрию земель и имеет сильный, эффек­тивный и гарантированный голос в разработке и осуществлении политики. В результате этих двух частично совпадающих ролей он имел глубокое влияние на институционализацию в Германии от­ношений между федерацией и землями” (67).

Мощным и влиятельным органом власти зарекомендовала себя вторая палата и в других федеративных государствах — США, Австралии, Канаде. Так, и в австралийской, и в канадской феде­рациях Сенат рассматривался и рассматривается как главное сред­ство, посредством которого голос штатов и провинций становит­ся “слышным при принятии решения на уровне общенациональ­ного правительства” (68).

Формирование верхних палат парламентов федераций проис­ходит различными способами. В России персональный состав Со­вета Федерации определяется самим фактом избрания в субъектах федерации глав исполнительной власти и спикеров региональных представительных органов. В ФРГ члены Бундесрата назначаются правительствами земель. В США и Австралии сенаторы избирают­ся населением, в Индии и Малайзии вторая палата формируется законодательными органами субъектов федерации. Общее заклю­чается в том, что члены верхней палаты — это представители регионов. И есть общая нерешенная проблема: поскольку субъек­ты федерации отличаются по численности населения, их равное (или почти равное) представительство в верхней палате означает, что в этом случае члены этих палат представляют неравное число избирателей.

Для стабильности и жизнеспособности федерации чрезвычайно важно иметь систему гарантий прав субъектов федерации. Такая

По Конституции США (статья V), одним из условий внесения

Наконец, на страже законодательно признанных прав субъек­тов федераций должен стоять Конституционный или Верховный Суд. Поскольку одна из функций такого суда — защита Консти­туции и конституционного строя, он обязан охранять от посяга­тельств и права членов федерации. Например, в США “многие законы Конгресса и акты федеральной исполнительной власти были признаны неконституционными на том основании, что они вторгались в пределы ведения штатов” (69).

Наряду с общими гарантиями конституционное законодатель­ство некоторых федеративных государств предусматривает и дополнительные (специфические) гарантии прав субъектов федера­ции. Так, в ФРГ существует правило предварительной консульта­ции с землями при заключении соглашений, непосредственно затрагивающих их интересы. В соответствии с американской докт­риной гражданин или гражданка не могут подать в суд на свой штат без разрешения законодательного собрания штата, хотя в соответствии с судебным прецедентом гражданин одного штата может подать в суд на другой штат (70).

Таким образом, разграничение предметов ведения и полномо­чий федерального центра и субъектов федерации проводится в федеративных государствах по трем направлениям выделение пред­метов исключительного ведения и полномочий федеральной вла­сти, исключительных предметов ведения и полномочий субъек­тов федерации и сферы совместных и/или конкурирующих пред­метов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации. Однако это не единственный известный практике спо­соб разграничения компетенции.

Другой способ — разграничение с учетом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Как отмечается в политологической литературе, одна из особенностей федерализма США, Канады и Австралии заключается в том, что распределе­ние законодательной и исполнительной власти между федераль­ными и региональными органами государства означает обычно возложение ответственности за исполнение законов и управление на тот же уровень власти, на котором осуществляется законода­тельная деятельность (71). Иначе говоря, и на федеральном уров­не, и на уровне субъектов федерации осуществляются оба вида власти — законодательная и исполнительная. К этой группе стран можно отнести и Бельгию, где распределение компетенции меж­ду центральной властью, коммунами и регионами основывается на принципе: тот, кто устанавливает нормы права, ответствен за их реализацию (72).

Напротив, в Швейцарии и особенно в Германии и Австрии “в широких сферах право законодательствовать принадлежит федеральному центру, а ответственность за исполнение законов и непосредственное управление в этих сферах возлагается в конституционном порядке на кантоны и земли” (73).

В данном случае границы между полномочиями федерального центра и субъектов федерации совпадают с границей распределе­ния трех ветвей власти. Так, утверждается, что в ФРГ законода­тельство — это в основном прерогатива центральной власти, уп­равление — фундаментальная задача членов федерации, а отправ­ление правосудия — функция как федерального центра, так и субъектов федерации, в данном случае земель (74). И действи­тельно, поскольку большая часть федерального законодательства реализуется землями, результатом являются высокая степень вза­имодействия между двумя уровнями управления — федеральным

и региональным и ударение на координацию через совместную разработку и принятие решений (75). Соответственно численность аппарата федеральной исполнительной власти относительно неве­лика, в то же время в землях аппарат исполнительной власти довольно внушителен. Вместе с тем ошибочно полагать, что земли вообще не участвуют в законодательной деятельности. “...Несмот­ря на уменьшающуюся роль земель в принятии законодательства как такого, их влияние в процессе подготовки законодательства скорее несколько расширялось, чем сокращалось” (76).

Таким образом, земли законодательствуют сами, хотя и в не­большом объеме; участвуют в законотворческой деятельности че­рез верхнюю палату парламента (Бундесрат) и, наконец, привле­каются к разработке федеральных законов непосредственно. И все это свидетельствует о том, что члены германской федерации не выступают в роли статистов или простых исполнителей верхов­ных предначертаний, а являются активными участниками поли­тического процесса на всех его этапах, хотя и в своеобразных формах.

По общему правилу разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации получает юридическое закрепление в конституции федеративного государ­ства. И это самый рациональный путь. Однако там, где придержи­ваются принципа “остаточной компетенции” в отношении пред­метов ведения и полномочий субъектов федерации (Конституции Российской Федерации, США, Австралии), трудно определить, что же точно относится к ведению членов федерации. В некоторых странах конституции допускают по отдельным вопросам разгра­ничение предметов ведения между федеральным центром и субъек­тами федерации в текущем законодательстве (77). Немаловажную роль здесь может сыграть сложившаяся политико-правовая прак­тика. Однако без солидной конституционно-договорной основы такая практика, скорее всего, не будет устойчивой и понятной.

Некоторые федеративные государства пошли по пути заключе­ния соглашений между федеральным центром и субъектами феде­рации с целью усиления сотрудничества и совместных действий по конкретным вопросам, представляющим взаимный интерес для обеих сторон. В этом плане интересен канадский опыт заклю­чения межправительственных соглашений между федеральной властью и членами федерации — провинциями. Эти соглашения могут

касаться разных вопросов и быть многосторонними (с участи­ем всех или нескольких субъектов федерации) и двусторонними — между федеральным правительством и правительством провин­ции (78).

Аналогичная практика существует и в Австралии. В обоих слу­чаях большинство соглашений отражает большое желание сторон сотрудничать и облегчить управление. Так, целями подобных соглашений, заключаемых в Австралии, могут быть: достижение единообразия в управлении общей функциональной сферой пра­вительств обоих уровней; исключение накладок, совпадений в предоставлении административных услуг; распространение инфор­мации в общенациональном масштабе; объединение ресурсов пра­вительства для более эффективного управления; применение за­конов к мобильным ресурсам, т. е. ресурсам, переходящим грани­цы штатов; достижение национальной солидарности; содействие научным исследованиям; рассмотрение национальных приорите­тов; решение проблемы, не разрешимой иным путем, или реше­ние неконституционной проблемы и др. (79).

Совершенно иной характер носят договоры и соглашения меж­ду федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Их главная особенность заключается в том, что это договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, хотя, ра­зумеется, они в принципе нацелены на сотрудничество договари­вающихся сторон. Начало этому процессу положили подписанные в разное время (начиная с 1992 г.) 12 межправительственных соглашений и заключение 15 февраля 1994 г. Договора Российс­кой Федерации и Республики Татарстан “О разграничении пред­метов ведения и взаимном делегировании полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”. К середине 1998 г. федеральный центр заключил такие договоры с 46 субъектами Российской Федерации.

Для объективной оценки этой договорной практики целесооб­разно разделить принципиальное отношение к российским дого­ворам о разграничении предметов ведения и полномочий и отно­шение к уже заключенным конкретным договорам, в частности, к первому подобному договору — между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Указанная договорная практика вызвала

среди политических деятелей и ученых неоднозначные сужде­ния. Если одни увидели в договорах средство углубления сотрудни­чества федеральной власти с регионами, способ учитывать боль­шие региональные различия и объективно существующее факти­ческое неравенство субъектов федерации, то другие усмотрели в этой договорной практике путь усиления асимметричности Россий­ской Федерации и, в конечном счете, приближение ее развала.

Более того, обнаружилось, что одни и те же авторы в своих суждениях допускают противоположные оценки сути договоров. Так, с одной стороны, утверждают, что “идущий в России дого­ворный процесс вполне закономерен и необходим” (выделено нами — М.Ф.); с другой — читателя пытаются убедить, что “договоры о разграничении предметов ведения и полномочий — временное явление”, поскольку причины, обусловившие сам договорный процесс, “носят временный и конъюнктурный (выделено нами. -М. Ф.) характер”. А принадлежат столь разные оценки одному ав­тору (80). Думается, одной из причин разнобоя в оценках как раз служит смешение принципиального отношения к допустимости и эффективности договорной практики по вопросу о разграниче­нии предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации с оценкой нынешней российской практики заключения таких договоров, практики, которая не поддается од­нозначной оценке: наряду с положительными моментами она по­родила серьезные юридические и политические проблемы.

Отвлекаясь от содержания конкретных, уже подписанных дого­воров, следует сказать, что в принципиальном плане заключение российским федеральным центром и субъектами Российской Фе­дерации договоров о разграничении предметов ведения и полно­мочий в высшей степени целесообразно. В этой связи прежде всего отметим, что возможность заключения таких договоров вытекает из российской Конституции, а следовательно, оно бесспорно пра­вомерно. Напомним, что п. 3 ст. 11 Конституции РФ гласит: “Раз­граничение предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет­ся настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”.

Во-вторых, смысл указанных договоров заключается в том, что они позволяют учитывать существенные региональные географические,

природные, экономические, этнические, экологи­ческие и другие особенности. Не нарушая принципа равноправия субъектов федерации, такие договоры могут способствовать сбли­жению и усилению сотрудничества двух ветвей власти — феде­ральной и региональной.

В-третьих, при отсутствии достаточно ясного и точного право­вого регулирования предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации эти договоры могли бы помочь воспол­нить пробел и детализировать в понятной форме ту “остаточную компетенцию, о которой говорится в ст. 73 Конституции РФ, не вторгаясь ни в предметы исключительного ведения федерального центра, ни в предметы совместного ведения

Когда в отечественной литературе ставится вопрос: какой федерацией является или будет Россия — конституционной или договорной, нужно сказать, что это ложная дилемма. Политико-правовой статус Российской Федерации и ее субъектов должен определяться в первую очередь Конституцией как Основным За­коном государства и только потом основываться на договоре и, следовательно, Россия должна быть конституционно-договорной федерацией.

Нынешняя же практика заключения договоров между россий­ским федеральным центром и субъектами федерации не может не вызвать критические оценки. Рассмотрим подробнее первый та­кой договор — Договор между Российской Федерацией и Респуб­ликой Татарстан. Его заключение дало некоторым средствам мас­совой информации и ряду политических деятелей повод говорить о “модели Татарстана”. Произошло это с подачи местной полити­ческой элиты, которая затем при каждом удобном случае опове­щала мир о своем выдающемся вкладе в развитие российского федерализма. Все это было бы смешно, когда бы не было так грустно.

Для объективной оценки указанной “модели” важно вспомнить как предысторию, так и подлинный смысл названного Договора. Известно, что с самого начала местная политическая элита претен­довала на особый статус Татарстана в виде ассоциированности (но не вхождения в состав РФ) республики с Российской Федераци­ей — Россией на основе Договора о взаимном делегировании пол­номочий и предметов ведения. Эту идею она внушала населению. Ее же она закрепила в Конституции Республики Татарстан 1992 г.

В течение двух с половиной лет продолжался соответствующий договорный процесс. Центральная российская власть была не очень склонна заключать отдельный Договор с Татарстаном, который она рассматривала как часть России. Целесообразность заключе­ния такого Договора тем более казалась сомнительной после одоб­рения на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российс­кой Федерации, по существу уравнявшей национальные респуб­лики с краями и областями.

Катализирующим фактором стали итоги референдума по про­екту Конституции Российской Федерации и выборов в Федераль­ное Собрание РФ на территории Татарстана. Под сильным пря­мым и косвенным давлением местной элиты за проект Конститу­ции РФ высказались лишь 10 % от общего числа граждан, имев­ших на тот момент право голоса. Выборы же в Федеральное Со­брание были признаны не состоявшимися. Под угрозой находи­лись и повторные выборы, назначенные на 13 марта 1994 г. Выходом из ситуации стала сделка между центральной властью и мес­тными руководителями. Суть сделки: вы нам договор, хотя бы и неполноценный, мы обеспечиваем вам проведение на территории республики выборов в российский парламент. Договор был под­писан 15 февраля, выборы успешно прошли 13 марта.

В связи с заключением договора и некоторых межправитель­ственных соглашений местная политическая элита развернула в традициях застойного времени шумную пропагандистскую кам­панию по безусловному одобрению этих документов в виде теле­грамм и писем руководителям республики, писем, телеграмм и выступлений в средствах массовой информации от трудовых кол­лективов, глав администраций и отдельных граждан. И чем гром­че были крики одобрения, тем очевиднее становилась необходи­мость объективного анализа подписанных документов.

Положительное значение подписания Договора и соглашений состояло в том, что тем самым была снята острота во взаимоотношениях

федерального центра и республиканской власти. Однако здесь нужно сделать оговорку: сама острота во многом была созда­на искусственно, и остался без публичного ответа вопрос: кто и зачем это делал?

Президент Российской Федерации, ссылаясь на пример Татар­стана, утверждал, что договор с ним “предотвратил опасность раскола федерации” (81). Были и суждения его советников, что тогда удалось избежать чеченского варианта развития событий. Все эти суждения очень сомнительны, а попросту — ошибочны. Вся­кие аналогии с ситуацией в Чечне основаны на незнании народа Татарстана, элементарном непонимании положения в республике в постсоветский период и, по меньшей мере, абсурдны.

В Татарстане не было общенародных выступлений под лозун­гом независимости и отделения от России; народ Татарстана, вклю­чая татарскую нацию, никогда бы ни взялся за оружие и не стал бы воевать с федеральными войсками ради упрочения господства местной правящей верхушки. В Татарстане нашли широкое пони­мание вполне оправданные выступления за значительное расши­рение прав республики, против мелочной опеки со стороны феде­рального центра, но опасности раскола Российской Федерации не существовало. Другое дело, что центр был относительно слабым и находился в растерянности, не знал реальной ситуации в регио­не, а татарстанская номенклатура стремилась использовать выс­тупления общественности для искусственного нагнетания поли­тической напряженности и давления на федеральные власти, пу­гая их сепаратизмом и другими ужасами.

В нынешнем виде Договор Татарстана с Россией вызывает боль­ше вопросов, чем дает ответов. Например, о какой взаимности в делегировании полномочий идет речь? Следует ли это понимать так, что еще до заключения Договора стороны независимо друг от друга обладали некими полномочиями и затем решили взаимно делегировать их друг другу? Тогда какие из своих полномочий Россия передала Татарстану? Или, может быть, это Татарстан передал России полномочия по обороне страны, на проведение внешней политики, по денежному обращению, таможенному и валютному регулированию и т. д.?

Подписавшие договор должностные лица руководствовались, как сказано в преамбуле, Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан, иначе говоря, двумя противоположными

по своей направленности Основными Законами. Еще более одиозно звучит ст. I, согласно которой “разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан осуществля­ются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и настоящим Договором” (82). Парадокс состоит в том, что обе Конституции по-разному разграничивают предметы ведения, и в этом отношении опираться сразу на оба эта документа равносильно сидению на двух стульях.

Содержание договора и соглашений свидетельствует, помимо прочего, о том, что местная политическая элита фактически от­казалась от ряда положений Конституции Республики Татарстан. Как известно, в ст. 61 Конституции РТ предполагалось, что Рес­публика Татарстан будет суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федера­цией — Россией Договором о взаимном делегировании полномо­чий и предметов ведения. Понятно, что ассоциированный член федерации или любой другой организации — это не то же самое, что обычный член федерации с набором соответствующих прав и обязанностей. Ассоциированный член стоит как бы за скобками организации. Реальной ли была эта идея с самого начала, учиты­вая центральное геополитическое положение Татарстана на терри­тории Российской Федерации? Ответ очевиден.

Заключенный 15 февраля 1994 г. Договор и не предусматривает так называемой ассоциированности Республики Татарстан с Рос­сийской Федерацией. Более того, само подписание такого догово­ра есть признание факта вхождения Татарстана в Российскую Фе­дерацию в качестве одного из 89 субъектов, хотя и с некоторыми дополнительными полномочиями, которых временно нет у дру­гих членов Российской Федерации. Примерно такая же оценка Договора имеет место и в некоторых зарубежных научных публи­кациях. Так, утверждается, что “...даже Татарстан, по-видимому, признал Российскую Федерацию как истинно федеративное государство, подписывая 15 февраля 1994 г. ельцинский межгосудар­ственный договор” (83). Правда, здесь нужно говориться, что рас­сматриваемый договор носит внутрифедеративный характер, а по существу является декларативным соглашением двух уровней исполнительной власти — федеральной и татарстанской.

Договор вступает в прямую коллизию и со ст. 59 Конституции РТ, согласно которой “Республика Татарстан самостоятельно оп­ределяет свой государственно-правовой статус”. О том, что в дей­ствительности все обстоит иначе, теперь общеизвестно.

В той же 59-й статье фиксируется, что “законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”. Договор по существу перечеркивает это конституци­онное положение, поскольку прямо относит к ведению Российс­кой Федерации и ее органов, например, установление основ еди­ного рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное ре­гулирование, судоустройство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное зако­нодательство и т. д. Эти и другие законы, регулирующие вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации и ее орга­нов, будут действовать и на территории Республики Татарстан. Нужно ли и после этого упрямо утверждать, что законы респуб­лики имеют верховенство на территории Татарстана, вовсе не упо­миная о реальной правовой силе российских законов?!

Конечно, вряд ли следует осуждать руководство Татарстана за этот фактический отход от заведомо нежизненных норм Конститу­ции РТ, хотя гарант Конституции должен был, по меньшей мере, как-то объяснить эту свою позицию. Но главное в другом: нужно набраться мужества и открыто отказаться от того, что не соответст­вует действительности и общефедеральному законодательству, — разумеется, с соблюдением соответствующих правовых процедур.

Особо следует сказать о неуклюжих и юридически неграмот­ных попытках поставить Договор о разграничении предметов ве­дения и взаимном делегировании полномочий, заключенный между представителями исполнительной власти, выше Конституция Рос­сийской Федерации и Конституции Республики Татарстан, феде­рального и республиканского законодательства.

Высшим проявлением юридической необразованности соста­вителей Договора служит включение в ст. VI положения о том, что “органы государственной власти Республики Татарстан, рав­но как и федеральные органы государственной власти, вправе опротестовывать законы Российской Федерации и Республики Татарстан, если они нарушают настоящий Договор”. Такое “творчество”

поистине достойно славы Герострата. По-видимому, еще никто не додумывался ставить договоренности исполнительных властей выше Закона.

В оценке Договора Татарстана с Россией, как и других подобных договоров, нельзя не согласиться с Председателем Государственной Думы Российской Федерации, который отметил, что сегодня многие положения подписанных договоров и соглашений “не соответствуют Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, юридическая сила этих договоров и соглашений завышается, что становится причиной возникновения правовых коллизий и нередко влечет негативные последствия для государства в целом. Особенно это касается самых первых договоров и соглашений, которые подписаны представи­телями исполнительной власти и в которых содержится ряд прин­ципиальных положений, не соответствующих Конституции Рос­сийской Федерации и вторгающихся в сферу федерального регу­лирования. В них явно прослеживается тенденция к подмене от­дельных положений Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов договорами и понимание договора как источни­ка права, стоящего выше Конституции Российской Федерации и

Слабой стороной подписанных между представителями исполнительной власти федерального центра и Республики Татарстан Договора и соглашений является и то, что они в определенной части

В ст. 12 того же Соглашения было заявлено, что “при правительствах создаются постоянные представительства Сторон с равными полномочиями. Стороны выделяют помещения и создают

Из ст. 2 Соглашения между Правительством Российской Феде­рации и Правительством Республики Татарстан в военной облас­ти можно узнать совершенно невероятное: оказывается, “Прави­тельство Республики Татарстан участвует в выработке военной доктрины Российской Федерации через своих полномочных пред­ставителей при Правительстве Российской Федерации” (86). Где же скрываются эти татарстанские специалисты по военной докт­рине России?

По Соглашению между Правительством Российской Федера­ции и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей к исключи­тельному ведению Республики Татарстан отнесено создание сво­бодных экономических зон на территории республики. Но как создавать такие зоны, если важнейшие вопросы, связанные с их организацией (освобождение не только от республиканских, но и федеральных налогов, таможенное и валютное регулирование, визовый режим и др.), относятся к компетенции федеральной власти? Перечислять в качестве предметов исключительного веде­ния Татарстана вопросы, которые сама республика не может ре­шить до конца, можно сколько угодно, но нужно ли этим заниматься?

Одна из самых слабых сторон подобного рода договоров и согла­шений заключается в том, что в их разработке и подписании или ратификации не участвует законодательная власть. Ни одно из соглашений, заключенных органами исполнительной власти, не может иметь обязывающего характера для власти законодатель­ной. И принимая тот или иной закон, последняя вовсе не обязана обращать внимание на то, соответствует ли он договорам и соглаше­ниям, заключенным на уровне исполнительной власти. Напротив, договоры и соглашения должны приводиться в соответствие с законом как актом, обладающим высшей юридической силой. По­этому нельзя исключать, что принятие Федеральным Собранием Российской Федерации новых законов может упразднить или по­требовать изменений тех или иных положений действующих дого­воров о разграничении предметов ведения и полномочий. Приве­дения их в соответствие с действующей Конституцией и другим федеральным законодательством может потребовать и Конститу­ционный Суд Российской Федерации. Если это пока не делается, то исключительно по каким-то политическим соображениям.

Надо сказать, что в демократическом обществе в развитии федеративных отношений судебной системе, и в первую очередь Конституционному, или Верховному Суду, принадлежит весьма заметная роль. Именно Конституционный (Верховный) Суд выс­тупает главным арбитром в спорах между федеральным центром и субъектами федерации, и в этом качестве особенно сильно прояв­ляется его значение как третьей ветви власти.

В указанных спорах чаще всего фигурируют вопросы разграни­чения предметов ведения и полномочий. Как показывает практи­ка, в тех случаях, когда связанные с разграничением вопросы достаточно четко регулируются в конституционном законодатель­стве (например, исключительные предметы ведения и полномо­чия федеральной власти), споров, как правило, не бывает. Напро­тив, недостаточно четкая и полная отрегулированность вопросов разграничения в конституциях федеративных государств (прин­цип “остаточной компетенции” субъектов федерации), расплыв­чатость формулировок (“подразумеваемые права” федеральной власти в США) порождают разночтение и споры, которые и ста­новятся предметом рассмотрения в конституционных судах.

В самом деле. Обратимся к одному из принципов американско­го федерализма, предусматривающему возможность присвоения федеральной властью функции и связанных с нею полномочий и ответственности, которые ранее принадлежали штатам (preemption) Здесь остается неясным прежде всего то, в каких случаях Конгресс США имеет право производить такое присвоение осуществ­лявшихся штатом функций. В 1970 г. Конгресс понизил избира­тельный возраст для участия во всех выборах до 18 лет. Однако в следующем году, рассматривая дело Oregon v. Mitchell, суд поста­новил, что у Конгресса нет полномочия понижать избирательный возраст для участия в выборах органов власти штатов и местных органов власти, хотя незаконность акта Конгресса признается Вер­ховным Судом, по мнению американских авторов, редко (87).

Во-вторых, во многих случаях остается неясным и то, действительно ли Конгресс намеревался присвоить функцию, по­скольку, как отмечается в американских источниках, во многих актах Конгресса на это нет прямого указания и только суды опре­деляют, имело ли фактически место указанное присвоение. Одно­значный критерий для этого отсутствует, и, чтобы выяснить дей­ствительные намерения Конгресса, американский Верховный Суд

вынужден изучать происходившие в Конгрессе до принятия законодательного акта дискуссии, протоколы слушаний и заседаний комитетов Конгресса (88).

Одним из предметов судебного спора в федеративном государстве может оказаться выполнение сторонами федеративных отноше­ний своих вытекающих из закона обязанностей. Такие случаи из­вестны, например, судебной практике США. Так, в 1993—1994 гг. широкое внимание американских штатов привлек вопрос о неза­конной иммиграции. Некоторые штаты были буквально пораже­ны ею и потребовали в связи с этим от федерального правитель­ства финансовой помощи. По самым грубым подсчетам общее число незаконных иммигрантов составило тогда 3,2 миллиона человек. Стоимость предоставления им услуг со стороны штатов оценива­лась в 1993 г. в Калифорнии — в 1,8 млрд долларов, в Нью-Йорке — 970 млн долларов, во Флориде — 740 млн долларов.

С точки зрения штатов охрана государственных границ являет­ся конституционной обязанностью федерального правительства. И хотя последнее ответило на тревогу штатов увеличением погра­ничных патрулей, особенно в Калифорнии и Техасе, это не удов­летворило власти штатов. 11 апреля 1994 г. губернатор Флориды подал в суд иск, обвинив федеральное правительство в том, что оно не обеспечивает защиту государственных границ и тем самым поощряет незаконную иммиграцию во Флориду. Этому примеру последовали другие штаты. Калифорния предъявила федерально­му правительству иск на сумму 2 млрд долларов в качестве ком­пенсации за заключение и содержание в тюрьмах почти 17 000 незаконных иммигрантов (89).

В австралийской и канадской практике в качестве главного предмета спора между федеральным центром и субъектами феде­рации в содержательном плане чаще всего выступает собствен­ность на ресурсы, особенно залежи полезных ископаемых, когда штаты и провинции способны представить юридически обосно­ванные требования собственности и/или контроля. Другой воп­рос, часто вызывающий споры, — установление субъектами фе­дерации международных связей (90).

В зарубежных исследованиях по проблемам федерализма неоднократно отмечалось опасение субъектов федераций относитель­но пристрастности Конституционных судов, их предвзятости в пользу федеральной власти. В частности, достаточно определенно

упоминался “профедеральный” опыт Конституционного Суда ФРГ(91).

В США Верховный Суд в течение всего времени своей деятель­ности колебался от одной крайности — значительного по масшта­бам судебного вмешательства с целью защиты интересов штатов от посягательств со стороны федерального центра — к другой ―нежеланию тщательно исследовать увеличение у федерального цен­тра полномочий, которые в течение многих лет считались исклю­чительными полномочиями штатов (92).

По мнению Брюса Макдоуэлла, в судебной интерпретации относительных полномочий штатов и федерального центра можно выделить три периода. В первом, продолжительностью около 150 лет (с момента образования до 1937 г.). Верховный Суд США обычно решал споры по поводу полномочий в пользу штатов. Затем в период с 1937 г. по 1985 г. Суд выказывал явное благово­ление расширению федеральных полномочий. В указанный период Верховный Суд чаще всего слабо ограничивал федеральную власть и навязывание ею штатам определенньгх стандартов. “Несмотря на то, что Конституция США содержит только короткий перечень федеральных полномочий, оставляя все другие штатам, суды пре­доставляли по существу неограниченный простор для власти Кон­гресса; существует немного правовых ограничений (хотя и поли­тически важных) на сферу действий федеральной власти”. Теперь Суд, по словам Б.Макдоуэлла, “по-видимому, говорит, что воп­росы об относительной роли федерального правительства и пра­вительств штатов должны решаться скорее политически, в основ­ном в Конгрессе США, чем судебным постановлением, и многие штаты сожалеют по поводу этой позиции” (93). Не случайно по­этому штаты, как указывают некоторые авторы, традиционно побаиваются федеральных судебных органов как органов феде­ральной власти, наиболее изолированных от влияния штатов (94). И основания для такого опасения действительно есть. Из 22-х наиболее важных дел, затрагивающих ключевые вопросы федера­лизма и рассмотренных в период с 1980 по 1991 годы, Верховный Суд США оказывал предпочтение национальному правительству в 14 делах (95).

В отличие от этого в Канаде суды интерпретировали Конститу­цию, которая на первый взгляд защищает централизацию, таким образом, чтобы “расширить полномочия провинций и ограничить

федеральную власть”. В целом же "Канадский Верховный Суд ос­тается намного более активным арбитром в федеративной систе­ме, чем американский суд” (96).

Одна из возможных причин в ряде случаев пристрастного в пользу федерального центра разрешения споров Конституцион­ным (Верховным) Судом заключается в том, что состав этого суда формируется федеральной властью, хотя нельзя, наверное, сказать, что субъекты федерации лишены всякого, даже косвен­ного, влияния на этот процесс. Так, кандидатуры членов Консти­туционного Суда Российской Федерации подбирает и представля­ет Президент РФ, но утверждает их Совет Федерации, состоящий из представителей регионов. Последний не может предлагать свои кандидатуры судей, но может влиять на состав Суда, утверждая или отвергая кандидатуры, предложенные Президентом.

Сказанное о случаях процентристской настроенности судов от­нюдь нельзя воспринимать как довод против того, что Конститу­ционный Суд стоит и на страже интересов субъектов федерации. Практике зарубежных федеративных государств известно много случаев, когда суд, например, ограждал предметы ведения и пол­номочия членов федерации от посягательств со стороны феде­рального центра. Так, в ФРГ землям удавалось воспрепятствовать передаче власти федеральному центру путем обращения в Кон­ституционный Суд страны. Сам Суд неоднократно повторял о не­обходимости истолкования перечня федеральных полномочий стро­го в соответствии с Основным Законом государства, хотя и не всегда следовал этому при рассмотрении конкретных дел (97).

В США суды, защищая права штатов от посягательств со сто­роны федеральных властей, неоднократно ссылались в своих ре­шениях на X поправку к Конституции страны, согласно которой полномочия, не предоставленные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, “сохраняются соответственно за штатами или за народом”. В частности, со ссыл­кой на указанную поправку Верховный Суд США в постановле­нии по делу New-York v. United States объявил недействительными те части федерального закона, которые возлагали на законода­тельные собрания штатов обязанность принять определенное за­конодательство. Некоторые суды (в штатах Монтана, Аризона) также ссылались на X поправку к Конституции США, указывая на неконституционность Закона о предотвращении насилия с использованием

огнестрельного оружия. Так, суд в штате Монтана в принятом в мае 1994 г. решении указал, что данный закон требует от должностных лиц штатов управлять осуществлением федераль­ной программы, что нарушает установленное X поправкой огра­ничение на власть федерального правительства над штатами. (98) Таким образом, при всех возможных колебаниях конституцион­ные суды являются законно признанной процедурой разрешения споров и конфликтов в рамках конституционного поля. В силу этого они выступают в качестве чрезвычайно важного институционально­го средства обеспечения стабильности федеративных отношений